Clausola sociale e incongruità dell’offerta: irrilevante l’omessa previsione (Cons. Stato n. 8189 del 22.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La mancata previsione della clausola sociale nella legge di gara non lede la situazione giuridica dell’offerente e non è soggetta a onere di impugnazione immediata del bando. Poiché la clausola non impone il completo riassorbimento del personale del gestore uscente, ma ne consente l’applicazione elastica in coerenza con l’organizzazione produttiva, l’omessa considerazione dei costi del personale impiegato presso altra sede non determina di per sé l’incongruità dell’offerta. Il ricorso al lavoro straordinario, entro il monte ore massimo del ccnl di settore, costituisce legittima modalità di organizzazione dell’impresa. Il giudice amministrativo non può deliberare in via pregiudiziale sulla sussistenza di una causa di esclusione in mancanza di previa determinazione dell’Amministrazione.

Il Fatto

La controversia riguarda la gara a procedura aperta indetta da Consip, suddivisa in trentaquattro lotti ai sensi del d. lgs. n. 50 del 2016, per i servizi di vigilanza armata in favore del Ministero della giustizia. Le società collocatesi in seconda posizione impugnavano l’aggiudicazione disposta in favore del concorrente primo classificato, deducendo la mancata prova del requisito di fatturato e l’illegittimità della lex specialis per non avere contemplato, nell’allegato del disciplinare, la clausola sociale riferita al personale impiegato presso il Tribunale di Gela, con conseguente incongruità dell’offerta economica.

Il TAR Lazio, con sentenza n. 4545/2025, dichiarava inammissibile e infondato il primo mezzo e accoglieva il secondo, ritenendo fondata la doglianza sulla clausola sociale. L’aggiudicataria proponeva appello, lamentando l’erronea valutazione sulla tempestività del ricorso e sui motivi aggiunti, oltre al merito della censura accolta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di improcedibilità dell’appello fondata sull’asserita sopravvenienza di una causa escludente. Ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., il giudice non può deliberare sulla sussistenza di una causa di esclusione senza la previa determinazione dell’Amministrazione, cui spetta la relativa valutazione.

Quanto al primo motivo, la Corte esclude che la clausola sociale dovesse essere impugnata immediatamente. L’asserita illegittimità della legge di gara non era diretta alla riedizione della procedura, ma a supportare la valutazione di incongruità dell’offerta. Il bando costituiva dunque presupposto della doglianza, non oggetto di autonoma impugnazione, coerentemente con Cons. St., sez. V, n. 1234 del 2022.

Infondato è anche il secondo motivo. La tempistica processuale — comunicazione dell’aggiudicazione, accesso consentito in data 15 ottobre 2024, notifica del ricorso e dei motivi aggiunti — conferma la tempestività degli stessi, non risultando che il mezzo potesse essere dedotto prima dell’accesso alla documentazione. I motivi aggiunti sono peraltro inammissibili dove ampliano il thema decidendum, in applicazione del divieto di frazionamento delle impugnazioni richiamato da Ad. plen. n. 6 del 2022 e da Cons. St., sez. III, n. 7770 del 2022.

Nel merito il terzo motivo è fondato. L’art. 23 del disciplinare richiama la clausola sociale secondo i termini delle Linee Guida ANAC n. 13 del 13.2.2019, ma l’allegato non contiene riferimenti al personale operante presso il Tribunale di Gela. La clausola non configura un obbligo di completo riassorbimento: residua la facoltà dell’aggiudicatario di contemperare il mantenimento dei livelli occupazionali con la libertà d’impresa, anche allocando i lavoratori in altre commesse (Cons. St., sez. V, n. 807 del 2024; n. 7444 del 2024; n. 2947 del 2022; n. 9036 del 2024).

L’aggiudicataria ha dichiarato di impiegare personale già in organico e di riassorbire lavoratori impiegati presso altra sede, scelte compatibili con la clausola e non sindacabili come indizio di incongruità. Quanto all’art. 79 del ccnl, le 200 ore annue di lavoro straordinario per unità restano sotto il limite di 416 ore e rientrano tra gli elementi di organizzazione dell’impresa (Cons. St., sez. V, n. 6009 del 2024; n. 4144 del 2024; n. 83 del 2020). Neppure la doglianza sulla decontribuzione sud è idonea, come formulata, a inficiare la congruità. L’appello è pertanto accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.