Commercio itinerante: autorizzazione valida su tutto il territorio nazionale (Cass. civ. Sez. II n. 26714 del 03.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 28, comma 4, d.lgs. n. 114/1998, nel disciplinare l’autorizzazione all’esercizio del commercio sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante, non indica alcun limite territoriale. In difetto di espressa previsione e in applicazione dell’art. 19 d.lgs. n. 59/2010, l’autorizzazione permette al prestatore di accedere all’attività di servizi e di esercitarla su tutto il territorio nazionale in assenza di un motivo imperativo di interesse generale che giustifichi la limitazione. La compartimentazione del mercato al solo territorio regionale del comune che ha rilasciato il titolo è, pertanto, illegittima, restando la restrizione territoriale riferibile unicamente al commercio su posteggio e alla partecipazione a fiere.

Il Fatto

Il titolare di un’autorizzazione permanente al commercio in forma itinerante, rilasciata da un comune campano, esercitava l’attività in Roma, su suolo pubblico. Roma Capitale emetteva una determinazione dirigenziale con cui irrogava la sanzione amministrativa per violazione degli artt. 28 e 29 d.lgs. n. 114/1998, contestando l’esercizio del commercio fuori dalla regione di rilascio del titolo.

L’opposizione proposta dal sanzionato veniva rigettata dal Giudice di Pace prima e dal Tribunale di Roma poi, sul presupposto che il comma 6 dell’art. 28 consentisse la vendita su tutto il territorio nazionale solo nell’ambito di fiere. La questione giunge così davanti alla Corte, chiamata a stabilire l’estensione territoriale dell’autorizzazione per il commercio esclusivamente itinerante.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dalla constatazione che l’art. 28 d.lgs. n. 114/1998 contempla due distinte modalità di commercio sulle aree pubbliche: su posteggio dato in concessione, e su qualsiasi area purché in forma itinerante. Per la prima, il comma 3 fissa espressamente il limite dell’ambito regionale; per la seconda, il comma 4 nulla precisa sull’estensione territoriale.

Il Collegio interpreta la disciplina alla luce della sua complessiva ratio, riconducibile alla materia tutela della concorrenza, come già affermato dalla Corte cost. n. 49 del 2014. Il quadro normativo va letto nel contesto europeo della Direttiva 2006/123/CE e del d.lgs. n. 59/2010, che perseguono la completa realizzazione del mercato interno dei servizi.

Decisivo è l’art. 19 d.lgs. n. 59/2010, secondo cui l’autorizzazione permette al prestatore di esercitare l’attività su tutto il territorio nazionale, salvo che un’autorizzazione specifica o una limitazione territoriale sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale. Nel caso del commercio itinerante su autorizzazione permanente tale motivo non è individuabile, non potendosi invocare i parametri già scrutinati dalla Corte cost. n. 98 del 2013.

Nessuna restrizione deriva, quindi, dalla compartimentazione dei mercati. La diversità di trattamento rispetto al commercio su posteggio si giustifica in base al principio di proporzionalità: il titolare del posteggio gode di un vantaggio economico legato alla stanzialità e all’estensione automatica dell’ambito oggettivo dell’autorizzazione. La Corte richiama infine l’orientamento del Cons. Stato n. 2050 del 2018 sulla discrezionalità comunale in tema di limitazioni e divieti al commercio itinerante, sempre subordinata a concreti presupposti.

Il ricorso è pertanto accolto. La Corte cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla la determinazione dirigenziale sanzionatoria, liquidando le spese secondo soccombenza, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.