Parere vincolante della Commissione salvaguardia non è autonomamente impugnabile in via esclusiva (Cons. Stato n. 1239 del 17.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle vicende procedimentali caratterizzate dall’emissione di un parere obbligatorio e vincolante e da un successivo provvedimento che lo recepisce, l’atto impugnabile è il provvedimento dell’amministrazione titolare del potere provvedimentale che gestisce il procedimento, non il parere in via autonoma ed esclusiva. Il parere vincolante incide in modo ineluttabile sul contenuto provvedimentale, ma presuppone l’identificazione del potere da esercitare e dei relativi presupposti, che spetta all’amministrazione procedente. La Commissione per la salvaguardia di Venezia è organo collegiale misto privo di autonoma personalità giuridica di diritto pubblico, incardinato nell’organizzazione della Regione Veneto: i ricorsi avverso i suoi atti vanno notificati alla Regione, che è contraddittore necessario. L’omessa autonoma impugnazione del parere non determina irricevibilità del ricorso proposto avverso il provvedimento conclusivo.

Il Fatto

Gli appellanti impugnano la sentenza con cui il TAR Veneto ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica relativo a una terrazza a vasca incavata nel tetto di un immobile in Venezia. Il diniego era fondato sul parere negativo della Commissione per la salvaguardia di Venezia, motivato per uso di materiali e tipologia impropri che alterano le caratteristiche architettoniche dell’edificio.

Il ricorso di primo grado era stato proposto dal precedente proprietario; gli attuali appellanti subentrano per effetto di compravendita intervenuta nel corso del giudizio. Il TAR ha ritenuto il ricorso inammissibile per omessa notifica alla Commissione, qualificata come contraddittore necessario in ragione della natura obbligatoria e vincolante del suo parere, ritenuto immediatamente impugnabile. Di qui l’appello, che censura la decisione sul piano della legittimazione passiva e ripropone i motivi di merito non esaminati.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua tre profili problematici accorpati dalla sentenza appellata: se il parere vincolante debba essere impugnato nei termini decadenziali ex art. 41 c.p.a.; se il ricorso vada notificato alla Commissione o alla Regione; se, una volta individuato l’atto impugnabile nel provvedimento comunale, la notifica alla Regione sia rituale.

Sul primo punto il Consiglio di Stato, pur consapevole dell’orientamento che ritiene immediatamente impugnabili i pareri vincolanti, si conforma alla propria sentenza n. 1829 del 2012. Tra organo consultivo e organo provvedimentale sussiste una relazione dialettica: il parere condiziona in modo ineluttabile il contenuto della decisione, ma il titolare del potere resta dominus dell’identificazione del potere esercitabile e dei presupposti. L’immediata impugnabilità del parere negherebbe la distinzione tra amministrazione attiva e funzione consultiva e trasferirebbe di fatto la potestà provvedimentale in capo ad organi diversi da quelli individuati dalla legge.

Restano fermi i casi in cui l’amministrazione non provveda sull’istanza, determinando un arresto procedimentale, o comunichi all’interessato il parere contrario, facendolo proprio con un atto che costituisce espressione di potere provvedimentale. Fuori da tali ipotesi, l’omessa impugnazione del parere non comporta irricevibilità del ricorso proposto avverso il provvedimento conclusivo.

Sulla natura della Commissione, la Corte richiama l’art. 5 e l’art. 6 della legge n. 171/1973 e la sentenza della Corte costituzionale n. 357 del 1998, che la definisce organo collegiale misto di provenienza statale e regionale. La legge istitutiva non le attribuisce personalità giuridica di diritto pubblico, non ne struttura gli organi minimi e non le assegna mezzi o personale propri: è la Regione Veneto che si avvale del proprio personale per il suo funzionamento. L’ente legittimato, attivo e passivo, per gli atti della Commissione è dunque la Regione Veneto.

Nel caso concreto il ricorso di primo grado, con cui è stato impugnato anche il parere vincolante, risulta correttamente notificato alla Regione: cade la declaratoria di inammissibilità. Quanto al secondo motivo, riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a., la Corte applica l’Adunanza plenaria n. 16 del 2024 e dichiara la nullità della sentenza ex art. 105 c.p.a., con rimessione della causa al giudice di primo grado. Spese compensate.