Compensazione urbanistica e acquisizione sanante tra discrezionalità e restituzione del bene (Cons. Stato n. 4060 del 20.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In presenza di occupazione illegittima di un immobile da parte della pubblica amministrazione, quest’ultima è tenuta a far cessare l’illecito e può scegliere tra la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, e l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis t.u. espropri, salva la cessione volontaria. L’acquisizione costituisce una mera facoltà discrezionale, non un obbligo, e la restituzione assume carattere prioritario nella comparazione degli interessi. Qualora l’amministrazione abbia già optato per la restituzione, non può pretendersi l’adozione dell’acquisizione. Il presupposto del vincolo preordinato all’esproprio richiesto dall’art. 3, comma 1, l.r. Puglia n. 18 del 2019 per le misure di compensazione urbanistica deve sussistere al momento di approvazione dello strumento di pianificazione, non della sua mera adozione.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria di terreni edificabili interessati dalla vicenda del parco di Punta Perotti, ha impugnato la delibera con cui il Comune ha adottato il piano urbanistico esecutivo del parco, lamentando la riduzione delle cubature e la ricollocazione su altre aree senza il riconoscimento dei valori reali in compensazione. I suoli erano stati oggetto di confisca, poi revocata, con ordine di restituzione rimasto secondo la tesi attorea inottemperato.

Il TAR Puglia ha respinto il ricorso. Ha ritenuto irrilevante sul piano lesivo l’adozione del vincolo con delibera formalmente successiva, ed ha escluso l’applicabilità dell’art. 42-bis t.u. espropri, avendo il Comune offerto la restituzione. La società ha proposto appello, riproponendo le censure sulla carenza di presupposto e sulla illegittima determinazione dei criteri indennitari.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello nel merito, potendo prescindere dalle eccezioni in rito. Sulla prima censura, relativa al difetto del presupposto del vincolo espropriativo, il Collegio osserva che l’art. 3, comma 1, l.r. n. 18 del 2019 attribuisce la facoltà di definire le misure compensative agli strumenti di pianificazione comunale, che divengono pienamente efficaci solo con l’approvazione. Poiché lo strumento impugnato risulta soltanto adottato, il vincolo deve sussistere al momento dell’approvazione e non dell’adozione. La censura è quindi infondata.

Il nucleo della decisione riguarda l’assunto secondo cui il Comune avrebbe dovuto ricorrere all’acquisizione sanante in luogo del procedimento espropriativo ordinario. La Corte esclude in via preliminare la stessa giurisdizione amministrativa: l’utilizzazione dei terreni è avvenuta al di fuori di un pubblico potere, in conseguenza di un provvedimento sanzionatorio del giudice poi revocato. Manca il presupposto dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., cosicché la vicenda restitutoria appartiene al giudice ordinario. Ne deriva l’inconferenza del richiamo all’Adunanza plenaria n. 5 del 2020.

Nel merito, il Collegio richiama l’Ad. plen. n. 2 del 2016: di fronte all’occupazione illegittima l’amministrazione può scegliere tra restituzione e acquisizione, salvo il giudicato sulla restituzione. La Corte cost. n. 71 del 2015 conferma che l’acquisizione è legittima solo quando siano escluse, all’esito di un’effettiva comparazione, le ragionevoli alternative, prima fra tutte la restituzione. La figura è quella dell’obbligazione facoltativa, come chiarito da Cons. St., sez. IV, n. 9438 del 2025: l’amministrazione può adempiere all’obbligo restitutorio mediante una modalità satisfattiva sostitutiva.

Poiché il Comune ha optato per la restituzione, come conferma l’offerta per intimazione e la riconsegna ad altro soggetto, non può pretendersi l’adozione dell’acquisizione. Restano al giudice civile le questioni sulla rimessione in pristino, sulla messa in mora e sulla quantificazione dell’indennizzo. La Corte esclude infine il nesso causale tra l’utilizzazione dei beni e l’avvio del procedimento espropriativo, trattandosi di vicende distinte e di un’opera articolata in più lotti. Le spese sono compensate per la complessità della vicenda.