Concessione suolo pubblico: rinnovo non automatico e riespansione dell’uso demaniale (Cons. Stato n. 4643 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il rinnovo della concessione di occupazione di suolo pubblico non costituisce un automatismo, neppure quando il regolamento comunale di settore preveda che le concessioni «possono essere rinnovate su richiesta del titolare». L’impiego del verbo servile «possono» rinvia al potere discrezionale dell’autorità demaniale di valutare, sul piano comparativo, la prosecuzione del rapporto rispetto alla riacquisizione del bene alla gestione pubblica. La scelta di riacquisire il bene all’uso generalizzato proprio della sua natura demaniale costituisce riespansione di una regola generale, rispetto alla quale la proroga del titolo concessorio si pone come deroga. L’esigenza di ristabilire la gestione pubblica sull’area demaniale è ragione sufficiente a sostenere il diniego di ulteriore rinnovo. Il superamento dei termini del procedimento non determina, in mancanza di norma contraria, l’illegittimità della determinazione conclusiva tardivamente assunta, in ragione dell’inesauribilità della funzione amministrativa.

Il Fatto

Le appellanti erano concessionarie di Roma Capitale per un’area demaniale situata nel municipio di Ostia, destinata all’esercizio di un chiosco-bar, in forza di una convenzione stipulata nel giugno del 2000. Alla scadenza del primo decennio il rapporto era stato rinnovato per un ulteriore periodo di pari durata. In vista dell’ulteriore scadenza le concessionarie domandavano un nuovo rinnovo, con nota acquisita in data 8 agosto 2019.

L’amministrazione capitolina negava il rinnovo con provvedimento del 12 febbraio 2020, richiamando l’esigenza di affidare i beni pubblici mediante gara ad evidenza pubblica e assumendo che la clausola di rinnovo contenuta nella convenzione non operasse quale automatismo. Il conseguente ricorso era respinto dal TAR Lazio – sede di Roma. Le originarie ricorrenti proponevano appello, resistito da Roma Capitale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge le censure relative all’obbligo di motivazione. Il rapporto concessorio aveva già beneficiato di una proroga rispetto all’originaria scadenza, prevista al giugno 2010, ed era giunto a conclusione al termine del decennio successivo, in conformità alla clausola contenuta nella convenzione secondo cui la concessione «è rilasciata per 10 anni rinnovabili». Tale circostanza priva di fondamento ogni pretesa a un ulteriore rinnovo, che determinerebbe un prolungamento dell’uso speciale del bene demaniale fino a 30 anni, in assenza di obiettive ragioni quali la necessità di ammortizzare gli investimenti.

Il Consiglio esclude poi che il regolamento comunale in materia di occupazione suolo pubblico fondi una pretesa al rinnovo automatico. L’art. 10, comma 3, dispone che le concessioni «possono essere rinnovate su richiesta del titolare, presentata prima della scadenza, mediante il rilascio di un nuovo atto». L’inequivoco dato letterale della norma, ricavabile dall’impiego del servile «possono», rinvia al potere discrezionale dell’autorità demaniale. L’opposta tesi dell’automatismo espone l’amministrazione al rischio di essere spogliata del proprio potere di gestione del bene, con capovolgimento dei ruoli rispetto alla sua naturale destinazione pubblica.

Da ciò deriva che l’esigenza di ristabilire la gestione pubblica sull’area demaniale costituisce ragione sufficiente a sostenere il diniego di rinnovo. L’eventuale riaffidamento dello stesso bene mediante procedura ad evidenza pubblica è un post factum non rilevante, rispetto al quale il concessionario uscente ben potrebbe concorrere su un piano di parità con gli altri operatori. Restano assorbite le censure sulle contestate violazioni commerciali.

Quanto all’asserito esaurimento del potere di provvedere, il Collegio rileva che il provvedimento impugnato è stato reso sull’istanza di rinnovo del 2019 e non sull’atto di contestazione del 2018. La tesi non trova fondamento normativo ed è contraddetta dall’inesauribilità della funzione amministrativa: il superamento dei termini previsti dalla legge n. 241/1990 non determina, in mancanza di disposizione contraria, alcuna illegittimità della determinazione conclusiva tardivamente assunta, secondo giurisprudenza costante (Cons. Stato, III, n. 3842 del 2024; V, n. 7624 del 2024; VII, n. 10309 del 2023).

È infine escluso che il rapporto si sia prorogato ex lege per effetto delle disposizioni dell’art. 1, commi 682-684, della legge n. 145/2018, ora abrogate. Esse erano testualmente riferite alle concessioni demaniali marittime e, come ricavabile dai principi enunciati dall’Adunanza plenaria n. 17 del 2021, il carattere eccezionale della proroga per legge osta alla sua estensione al diverso settore delle occupazioni di suolo pubblico. L’appello è quindi respinto, con conferma della sentenza di primo grado e compensazione delle spese.