Contratti della P.A. in forma scritta e rimedi restitutori per la nullità (Cass. civ. Sez. II n. 27247 del 19.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
I contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, anche quando agisca iure privatorum, richiedono la forma scritta ad substantiam; alla sua mancanza consegue la nullità del contratto e l’inesistenza di un’obbligazione contrattuale a carico dell’ente, senza che rilevi la delibera autorizzatoria dell’organo collegiale, mero atto interno e preparatorio. Tali principi valgono anche per gli ordini professionali, in ragione della loro natura di enti pubblici. Il difetto di forma scritta del contratto non preclude tuttavia l’esperibilità del rimedio dell’arricchimento senza causa, che resta ammesso in presenza di contratti della p.a. nulli per difetto di forma. L’accertamento dell’interposizione di manodopera non abilitata si traduce nell’accertamento della nullità del contratto. La censura che, sotto l’egida della violazione di legge, investa la valutazione dei fatti e delle prove resta inammissibile in sede di legittimità.

Il Fatto

Il Tribunale di Verona, definendo due giudizi riuniti, ha riconosciuto la nullità parziale del contratto con cui una cooperativa forniva servizi di segreteria a un ordine professionale dal 1992, e la nullità dei contratti con cui la cooperativa aveva sublocato all’ordine due unità immobiliari. Da tali statuizioni il Tribunale ha fatto derivare la ripetizione di quanto pagato in favore dell’ordine e il riconoscimento, in favore della cooperativa, dell’indennizzo per l’arricchimento senza causa, con compensazione dei contrapposti crediti.

La Corte d’appello di Venezia ha confermato la decisione di primo grado. La cooperativa ha proposto ricorso per cassazione articolato in undici motivi; la causa è stata rimessa a nuovo ruolo in attesa della sentenza delle Sezioni Unite sulla questione rilevante, poi intervenuta.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo, che ripropone la questione di legittimità costituzionale del d. lgs. n. 139 del 2005 sotto i profili degli artt. 33, comma 5, 2, 3, 76 e 118 Cost., è dichiarato manifestamente infondato. L’unificazione dei due ordini in unico albo, diviso nelle sezioni A e B, non ha eliminato la distinzione tra le due categorie professionali né i diversi requisiti di accesso, e la disciplina transitoria sui diritti quesiti offre adeguati correttivi.

Il secondo motivo è rigettato. Il Collegio ribadisce che tutti i contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam, con la sottoscrizione dell’organo rappresentativo esterno e della controparte in un unico documento; la delibera autorizzatoria non supplisce a tale requisito. Regole funzionali all’attuazione del principio di buona amministrazione e alla tutela delle risorse pubbliche, applicabili anche agli ordini professionali. L’interpretazione della convenzione operata dal giudice di merito resta sottratta al sindacato di legittimità, salvo violazione dei canoni ermeneutici o vizi logici della motivazione.

Il terzo motivo è infondato: la violazione dell’obbligo di iscrizione all’albo per la somministrazione di personale comporta la nullità del contratto, come affermato dalla giurisprudenza di legittimità richiamata. I motivi quarto e sesto sono inammissibili, mirando a una rivalutazione del fatto preclusa in cassazione. Il quinto è infondato per le stesse ragioni del secondo.

Il settimo motivo è accolto. La Corte d’appello aveva negato l’azione di arricchimento sul presupposto che essa non competa in presenza di un contratto invalido per difetto di forma; principio che contrasta con l’orientamento consolidato, ribadito dalle Sezioni Unite n. 11513 del 2026, che ammette il rimedio anche ove il contratto della p.a. sia nullo per difetto di forma.

Parimenti fondati sono l’ottavo, il nono, il decimo e l’undicesimo motivo, tutti per vizi di omessa pronunzia e di motivazione: la Corte territoriale ha omesso di decidere sul rimborso di spese condominiali e utenze, sui costi di sgombero dei locali, sui danni da ripristino e sulla richiesta di esibizione documentale, senza chiarire le ragioni del diniego delle prove offerte. La sentenza è quindi cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte d’appello di Venezia in diversa composizione.