Contrattualizzazione RSA: manifestazioni di interesse come potere-dovere delle ATS (Cons. Stato n. 4249 del 19.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le regole di sistema regionali che prevedono l’indizione di manifestazioni di interesse per nuove contrattualizzazioni nel settore sociosanitario attuano il vincolo conformativo nascente dal giudicato che ha annullato le precedenti preclusioni automatiche. Esse configurano un potere-dovere delle ATS, attivabile in presenza di istanze di operatori accreditati non contrattualizzati. Il canone concorrenziale non opera in modo assoluto: va temperato con la gradualità, la continuità terapeutico-assistenziale, la programmazione sanitaria e il contenimento della spesa. Il giudicato impone un vincolo di metodo, non di risultato, sicché non è configurabile un diritto soggettivo alla contrattualizzazione. Restano estranei al perimetro dell’ottemperanza i profili di effettiva attuazione degli atti delle ATS, impugnabili con l’ordinaria azione di annullamento.

Il Fatto

La società appellante gestisce una RSA in provincia di Bergamo, con centoventi posti accreditati ma non contrattualizzati. Le regole di sistema regionali per il 2022 e il 2023 avevano di fatto precluso l’accesso alla contrattualizzazione agli operatori solo accreditati. Il TAR Lombardia aveva annullato entrambe le delibere con le sentenze n. 965/2023 e n. 2691/2023, passate in giudicato.

Adottate le regole di sistema per il 2024 con la D.G.R. n. XII/1827 del 31 gennaio 2024, la società ha proposto due ricorsi per ottemperanza, lamentando l’elusione dei giudicati. Il TAR ha respinto entrambe le istanze, ritenendo che gli incisi innovativi introdotti dalla delibera soddisfacessero il vincolo conformativo. Da qui gli appelli, riuniti e decisi con la sentenza in esame.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto la portata del vincolo conformativo. Le sentenze ottemperande avevano censurato il meccanismo che riservava gli accordi contrattuali ai soli operatori già contrattualizzati, mediante conferma del budget secondo il criterio del costo storico, generando posizioni di rendita e disparità di trattamento.

La Corte però chiarisce che il principio proconcorrenziale non è assoluto. Esso va bilanciato con la continuità terapeutico-assistenziale, la libertà delle cure, la programmazione sanitaria e il contenimento della spesa. Ne derivano le direttrici della gradualità e della revisione a geometrie variabili, già affermate da Cons. Stato, sez. III, n. 9512 del 2024. Il passaggio da un assetto statico a uno competitivo non può avvenire ex abrupto, sacrificando le aspettative degli operatori incumbent.

Su questa base i due incisi dei punti 5.7.1 e 5.7.5.2 vengono letti in chiave ortopedica. In presenza di istanze di nuovi operatori, le ATS sono tenute a indire manifestazioni di interesse e a valutarle in concreto. Si tratta di un potere-dovere, non di una facoltà meramente ipotetica: in esso trovano ingresso le pretese proconcorrenziali e le valutazioni sul fabbisogno, con verifica periodica delle prestazioni rese dagli incumbent, nei limiti del budget.

La Corte richiama anche il quadro normativo in evoluzione: la novella della legge n. 118/2022 agli artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, il D.M. Salute 19 dicembre 2022 e la proroga al 31 dicembre 2026 disposta dall’art. 4, comma 7-bis, D.L. n. 215/2023. In questa fase transitoria l’opzione gradualista regionale risulta legittima.

Quanto alla seconda censura, essa è inconferente. Le sentenze ottemperande non hanno riconosciuto alcun diritto alla contrattualizzazione, ma solo l’interesse a concorrere in condizioni di parità. Restano perciò estranei al perimetro dell’ottemperanza gli atti attuativi dell’ATS, impugnabili in via ordinaria. Gli appelli vengono respinti, con compensazione integrale delle spese.