Contributi alluvione Campania: diritto al saldo solo con provvedimento del Commissario (Cass. civ. Sez. I n. 15367 del 03.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo è riservata al giudice di merito e non è censurabile in cassazione con la mera contrapposizione di una diversa lettura. Le ordinanze extra ordinem e i provvedimenti commissariali adottati per fronteggiare l’emergenza alluvionale hanno natura sostanzialmente amministrativa e costituiscono fonte di contributi solo nei limiti delle determinazioni assunte dal Commissario delegato. Il diritto soggettivo al contributo sorge pertanto in capo all’avente diritto nei soli limiti dell’importo quantificato ed effettivamente erogato, restando esclusa la configurabilità di un diritto al saldo in assenza di un ulteriore provvedimento amministrativo di attribuzione.

Il Fatto

Il ricorrente aveva ottenuto dal Tribunale di Benevento un decreto ingiuntivo con cui la Regione Campania era stata intimata al pagamento di poco più di 17.000 euro, oltre accessori, quale saldo del contributo liquidato per i danni subiti in conseguenza dell’alluvione che aveva colpito il territorio campano nel gennaio 2003. Il contributo era stato riconosciuto in applicazione dell’O.P.C.M. n. 3322/2003, ma era stato erogato solo un acconto pari al 35% dell’importo complessivamente ritenuto ammissibile.

La Regione proponeva opposizione eccependo il difetto di giurisdizione, la carenza di legittimazione passiva e l’infondatezza della pretesa. Respinta l’opposizione in primo grado, la Corte di appello di Napoli accoglieva il gravame e revocava il decreto ingiuntivo opposto, con compensazione delle spese. Avverso tale statuizione il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione affidato a cinque motivi.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo, con cui si deduceva la violazione dei canoni di interpretazione dell’O.P.C.M. n. 3322/2003 e dell’ordinanza commissariale n. 3/2007, è stato ritenuto infondato. La Corte ha ribadito che l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della pubblica amministrazione, è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti, sia pure con gli adattamenti imposti dal carattere unilaterale dell’atto.

La Corte ha qualificato l’O.P.C.M. e l’ordinanza commissariale come atti amministrativi a contenuto non normativo. In particolare, l’ordinanza presidenziale rientra nella categoria delle ordinanze extra ordinem o libere, adottate con carattere provvisorio e derogatorio delle fonti primarie: si tratta di atti formalmente normativi ma sostanzialmente amministrativi, espressione di una potestà gestionale di cura concreta degli interessi pubblici.

Su questa base, il Collegio ha escluso che potesse essere censurata la lettura offerta dal giudice di appello. La natura programmatica e bisognevole di atti di attuazione attribuita all’O.P.C.M. costituisce una premessa della decisione e non un passaggio autonomamente impugnabile. Quanto all’art. 5 dell’ordinanza, che qualifica i contributi come anticipazioni su future provvidenze, la Corte ha chiarito che il giudice di merito non ha affatto escluso la possibilità di ulteriori acconti, ma ha richiesto che tali erogazioni fossero autorizzate dal Commissario o dal suo successore.

Il ricorrente sosteneva che l’ordinanza commissariale n. 3/2007, approvando i decreti sindacali, avesse accertato il diritto all’intero importo liquidabile e non solo al 35% effettivamente erogato. La Corte ha replicato che, pur avendo i Comuni calcolato il danno astrattamente indennizzabile, il Commissario ha disposto di fissare nel 35% la misura dell’acconto complessivo ammissibile. Non risulta perciò contraria al tenore letterale dell’atto la lettura che ha considerato l’ordinanza titolo per il solo importo corrispondente al 35%.

Gli altri motivi sono stati dichiarati inammissibili. La Corte ha escluso che le censure sull’ordinanza n. 17/2004 e sull’ordinanza n. 3/2007 configurassero un vero omesso esame di fatti decisivi, essendo invece prospettata una diversa valutazione di atti già scrutinati. Quanto alla pretesa violazione dell’art. 112 c.p.c., il ricorrente non ha dedotto che il giudice abbia statuito su una domanda diversa, ma solo censurato la statuizione su argomenti già esposti. Infine, la questione di giurisdizione è stata ritenuta inammissibile, essendo stata sollevata in primo grado dalla Regione e non riproposta, essendosi formato sul punto il giudicato interno.