Controlli GSE sui certificati bianchi: illegittima la decadenza per documenti non prescritti (Cons. Stato n. 1194 del 16.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il GSE non può disporre l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione fondandolo esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto dalla normativa vigente al momento della presentazione dell’istanza. La decadenza dagli incentivi presuppone violazioni sostanziali che incidano in modo diretto sulla quantificazione o sull’erogazione del beneficio, non mere carenze formali o documentali. L’attività di controllo deve svolgersi a campione, nei limiti della documentazione che l’istante è tenuto a conservare, senza tramutarsi in un controllo generalizzato sull’intera attività dell’operatore. È illegittima la fissazione di un termine per l’integrazione documentale che, per la sua incongruità e per la decorrenza retroattiva della proroga, si riveli lesivo dell’affidamento e della buona fede e sostanzialmente solo apparente.

Il Fatto

La società ricorrente aveva presentato nel 2016, ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012, sette richieste di verifica e certificazione relative a interventi di installazione di collettori solari. Il GSE aveva approvato le RVC. In esito ai controlli, con nota del 1° marzo 2018, il Gestore comunicava l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, assegnando dieci giorni per le deduzioni e la documentazione.

Su richiesta dell’impresa, il GSE concedeva una proroga di trenta giorni, facendola però decorrere retroattivamente dal 10 marzo 2018. Entro il termine l’impresa trasmetteva buona parte della documentazione, segnalando che quanto richiesto non era previsto come obbligatorio dalla normativa vigente e chiedendo un ulteriore termine. Il Gestore disponeva comunque l’annullamento. Il TAR Lazio rigettava il ricorso, compensando le spese. La società appellava, riproponendo anche la domanda risarcitoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama anzitutto il principio della ragione più liquida, che consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni, e concentra l’attenzione su due profili assorbenti. Non è in discussione il potere del GSE di svolgere approfondimenti istruttori e chiedere integrazioni. È però illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della domanda, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990.

La Sezione opera una distinzione netta tra i regimi applicabili. Il d.m. 28 dicembre 2012, all’art. 14, subordina l’annullamento dei certificati al rilevamento di modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto che incidono sulla quantificazione o sull’erogazione degli incentivi. Il successivo d.m. 11 gennaio 2017, inapplicabile ratione temporis alle RVC anteriori, ha invece attribuito rilievo a qualsiasi violazione, elusione, inadempimento o incongruenza, e ha assegnato peso a profili formali riferiti alla documentazione. Ne deriva che, per le pratiche del 2016, il parametro resta quello sostanziale del decreto del 2012.

Muovendo da tale ricostruzione, il Collegio richiama l’orientamento secondo cui i controlli devono svolgersi a campione, sulla singola richiesta e non sull’intera attività dell’operatore, e non possono tramutarsi in uno strumento di controllo massivo e generalizzato. L’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 non legittima la richiesta di documentazione non prevista dalle norme. È quindi illegittima la decadenza fondata non sulla provata falsità di quanto dichiarato, ma sulla mancata produzione di documenti la cui conservazione non era prescritta.

Nel caso concreto, la contestazione riguardava la pretesa carenza documentale rispetto a RVC già approvate senza rilievi, senza alcuna deduzione di falsità o sopravvenuta carenza dei requisiti. Quanto al termine, il GSE aveva accolto la proroga facendola decorrere retroattivamente e non aveva tenuto conto della richiesta di un ulteriore termine. Il comportamento viola il principio di adeguatezza nella fissazione dei termini, proporzionati alla complessità della procedura e al numero di clienti coinvolti. Il primo giudice ha quindi erroneamente escluso la lesione del diritto alla partecipazione procedimentale.

L’appello è accolto nei limiti indicati, con riforma della sentenza e annullamento dei provvedimenti impugnati; assorbiti gli ulteriori profili. La domanda risarcitoria è respinta per la sua assoluta genericità: il ricorso difettava di deduzioni specifiche sui fatti costitutivi e sull’evento dannoso, non essendo ammissibile il rinvio a documenti esterni. Le spese del doppio grado sono compensate, valorizzando l’inammissibilità di parte dei motivi e la genericità della pretesa risarcitoria.