Controlli GSE e ottemperanza: obblighi conformativi e partecipazione procedimentale (Cons. Stato n. 6829 del 01.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In sede di giudizio di ottemperanza il sindacato del giudice amministrativo è circoscritto alla verifica del rispetto delle sole prescrizioni conformative contenute nel giudicato, restando estranea ogni censura che avrebbe dovuto essere proposta con l’azione di annullamento nel termine di decadenza. La prescrizione di procedere alla specifica contestazione del fatto non impone la riapertura del procedimento mediante comunicazione ex art. 7 della legge n. 241/1990, poiché le norme sulla partecipazione procedimentale non vanno lette in senso formalistico, dovendosi apprezzare l’effettivo pregiudizio arrecato alle ragioni del privato. Ne consegue che l’obbligo di rinnovare la contestazione sussiste solo se il fatto da contestare, alla luce della corretta base legale, sia diverso da quello originariamente contestato. Le prescrizioni conformative si intendono rispettate quando l’amministrazione applica la sola base legale indicata dal giudicato e mantiene immutati fatti, qualificazione giuridica e nesso di incidenza sugli incentivi già contestati.

Il Fatto

Una società aveva ottenuto incentivi nell’ambito del meccanismo dei titoli di efficienza energetica per un impianto di illuminazione pubblica. Il Gestore dei servizi energetici aveva disposto la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme già erogate. Il TAR Lazio aveva respinto l’impugnazione; il Consiglio di Stato, con sentenza della Sezione Quarta, aveva invece annullato il provvedimento per un vizio della funzione, avendo il GSE applicato il d.m. 11 gennaio 2017 anziché il d.m. 28 dicembre 2012, applicabile ratione temporis.

Il giudicato aveva fatto salvo il potere di riedizione della funzione, fissando prescrizioni conformative. Il GSE aveva quindi emanato un nuovo provvedimento di decadenza. Un primo ricorso per ottemperanza era stato dichiarato irricevibile. La società ha promosso un secondo giudizio di ottemperanza, deducendo violazione ed elusione del giudicato, chiedendo la nomina di un commissario ad acta e la condanna alle astreintes.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni di rito, essendo il ricorso infondato nel merito. Ha ricostruito la portata del giudicato: l’annullamento era fondato esclusivamente sull’errata individuazione della base legale del potere di controllo, non sull’insussistenza dei fatti contestati.

Il giudicato aveva individuato specifiche prescrizioni conformative: applicare la sola disciplina del d.m. del 2012; procedere alla specifica contestazione del fatto; qualificarlo giuridicamente; determinare il nesso di incidenza qualitativa e quantitativa sull’incentivo; verificare l’incidenza sulla data di avvio dei lavori. La Corte ha escluso che i richiami all’accertamento ispettivo della Guardia di finanza costituissero prescrizioni vincolanti, qualificandoli come obiter dictum relativi a poteri non ancora esercitati.

Il nuovo provvedimento ha fatto applicazione esclusiva del d.m. del 2012, risultando il richiamo al d.m. del 2017 puramente pleonastico. Quanto alle altre prescrizioni, la Corte ha osservato che già nel primo provvedimento erano stati contestati con chiarezza i fatti, la loro qualificazione giuridica e il nesso di incidenza sugli incentivi.

Il passaggio centrale riguarda la partecipazione procedimentale. La prescrizione della specifica contestazione del fatto non equivale a esigere la riapertura del procedimento con comunicazione ex art. 7 della legge n. 241/1990. Le norme sulla partecipazione, secondo la giurisprudenza richiamata (Cons. Stato, sez. IV, n. 2757 del 2023), non si leggono in senso formalistico, ma avendo riguardo al pregiudizio effettivo. La contestazione doveva essere rinnovata solo se il fatto, alla luce della corretta base legale, fosse stato diverso. Le circostanze e la loro qualificazione erano rimaste immutate rispetto a quelle su cui la società aveva già controdedotto.

La Corte ha infine escluso che il nuovo provvedimento potesse essere censurato in sede di ottemperanza con motivi propri dell’azione di annullamento, da tempo decaduta. Il ricorso è stato respinto, con condanna della società alla rifusione delle spese, liquidate in complessivi € 5.000,00.