Convenzione urbanistica non stipulata e riesercizio del potere di pianificazione comunale (Cons. Stato n. 8412 del 21.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il piano urbanistico attuativo di iniziativa privata si perfeziona solo con la stipula della convenzione urbanistica e con la successiva trascrizione a cura del privato, non per effetto della sola delibera consiliare di approvazione. Prima della stipula il Comune conserva integro il potere di pianificazione e può rivedere le proprie determinazioni sulla medesima area, rinunciando a sottoscrivere la convenzione. La disciplina transitoria di cui all’art. 4 della legge regionale Emilia-Romagna n. 24 del 2017 non può essere applicata in contrasto con i principi della nuova legge regionale, cui la pianificazione comunale deve dare attuazione. La discrezionalità pianificatoria si esercita sia nel quid che nel quomodo e incontra i soli limiti della razionalità e dell’insussistenza di affidamenti qualificati.

Il Fatto

Due società, proprietarie di una vasta area nel Comune di Modena classificata a destinazione collettiva, avevano chiesto di avvalersi dello schema di compensazione urbanistica, cedendo parte delle aree destinate ad attrezzature e ricevendo quote di edificabilità sulla porzione residua. Con accordo ex art. 18 della legge regionale n. 20 del 2000 esse presentavano un piano attuativo, adottato e poi approvato dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 82/2014, ma la convenzione urbanistica non veniva mai stipulata.

Le società impugnavano la successiva deliberazione consiliare n. 46/2018, con cui il Comune aveva avviato, ai sensi dell’art. 4 della legge regionale n. 24 del 2017, un avviso pubblico per raccogliere manifestazioni di interesse all’attuazione dello strumento vigente mediante accordo operativo, e poi la variante al P.O.C. e al R.U.E. Il TAR Emilia Romagna, riuniti i ricorsi, li respingeva. Una sola società ha proposto appello, sostenendo che la disciplina transitoria le garantisse il diritto alla stipula.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’unico motivo di gravame. La tesi dell’appellante, per quanto suggestiva, è infondata. La Sezione richiama il proprio orientamento secondo cui solo dopo la stipula della convenzione urbanistica si perfeziona lo strumento attuativo e l’area riceve la disciplina che consente di edificare, perché la stipula e la trascrizione sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione, come affermato da Cons. Stato, Sez. IV, n. 11209 del 2022. Nel caso concreto la convenzione non è mai stata stipulata: il piano non si è perfezionato e la pretesa attuativa resta priva di titolo.

Ne deriva che legittimamente l’Amministrazione, dopo avere approvato il piano di lottizzazione e prima della stipula, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area e decidere di non sottoscrivere più la convenzione. Diversamente opinando si applicherebbe un regime transitorio in insanabile contrasto con i principi fondamentali della nuova legge regionale, alla cui attuazione è tenuta la pianificazione comunale.

Il Collegio sostiene la conclusione con la moderna concezione della funzione di pianificazione, sviluppata dalla nota decisione sul caso Cortina (Cons. Stato, Sez. IV, n. 2710 del 2012): l’urbanistica non è mero coordinamento delle potenzialità edificatorie con il diritto di proprietà, ma intervento degli enti esponenziali in funzione dello sviluppo complessivo e armonico del territorio. Ne consegue un ambito di discrezionalità molto ampio, sia nel quid che nel quomodo.

È pacifico che il Comune, avviando un procedimento di nuova pianificazione, possa ripianificare le parti del territorio le cui destinazioni d’uso non appaiano più consone alle nuove scelte, anche in senso restrittivo, con i soli limiti della razionalità e dell’insussistenza di affidamenti qualificati. Ciò vale a maggior ragione quando il nuovo piano si orienti in senso diametralmente opposto al precedente, mirando alla riduzione del consumo di suolo. L’appello è respinto con integrale conferma della sentenza di prime cure; le spese, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori, sono poste a carico dell’appellante.