Convenzione urbanistica e responsabilità del Comune per inadempimento degli obblighi assunti (Cons. Stato n. 1888 del 09.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica va assimilata a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, con la conseguenza che le controversie sulla sua formazione, conclusione ed esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104/2010. Il rapporto è regolato, ove non diversamente previsto, dai principi civilistici in materia di inadempimento delle obbligazioni, nei limiti della loro compatibilità con la fattispecie pubblicistica. La responsabilità dell’Amministrazione per inadempimento presuppone il dolo o la colpa e un nesso causale con il pregiudizio lamentato; essa è esclusa quando il comportamento costituisce esercizio della discrezionalità amministrativa e il danno deriva dal recesso di un terzo per esigenze di interesse pubblico preminente.

Il Fatto

Il Comune ha approvato un programma integrato con valenza di piano particolareggiato. La società ha presentato istanza per stipulare una convenzione finalizzata alla costruzione del nuovo Commissariato di Polizia mediante uno stralcio del programma, cedendo il 75% delle aree e chiedendo la concessione d’uso di una quota dei mappali ceduti destinata a parcheggi e verde attrezzato.

Dopo la stipula della convenzione e il rilascio della concessione edilizia, il Comune non ha dato corso alla concessione d’uso delle aree perimetrali, ritenute necessarie dalla Questura per ragioni di sicurezza. La Prefettura, dopo una serie di inadempimenti contestati alla società, ha comunicato di non voler concludere il contratto di locazione. La società ha quindi chiesto al giudice amministrativo l’accertamento dell’inadempimento del Comune e il risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. La società ha proposto appello articolando cinque motivi, con cui ha contestato la ritenuta insussistenza di un obbligo del Comune di rilasciare la concessione in uso, l’esclusione del nesso di causalità tra l’omessa concessione e il recesso della Prefettura, la valutazione della permuta e l’omessa pronuncia su alcune domande risarcitorie.

Il Consiglio di Stato ha anzitutto qualificato la convenzione urbanistica come accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, richiamando il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa (tra le molte, Sez. IV n. 4511 del 2025). Ne deriva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e l’applicazione dei principi civilistici in materia di inadempimento, nei limiti di compatibilità con la fattispecie pubblicistica.

Nel merito, la Corte ha escluso che la concessione edilizia o la nota comunale avessero creato un obbligo dell’Amministrazione di rilasciare la concessione d’uso delle aree perimetrali. Tali atti, rimasti inoppugnati, subordinavano espressamente i lavori sulle aree pubbliche a un separato atto concessorio di competenza del Consiglio comunale. La Corte ha quindi ribadito che la clausola di buona fede non può introdurre obblighi estranei all’atto convenzionale.

La Corte ha poi rilevato una netta cesura del nesso causale tra il recesso della Prefettura e i rapporti tra società e Comune: il recesso derivava dal mancato rispetto dei termini per l’esecuzione dei lavori e da plurime prescrizioni non adempiute. Quanto alla permuta, la Corte ha osservato che il mappale offerto era sottoposto a condizione risolutiva e che l’Amministrazione ebbe a riscontrarne l’indisponibilità; una volta resesi disponibili le aree, ha avviato la complessa procedura di variante e formalizzato l’atto.

Su queste basi la Corte ha escluso la responsabilità del Comune a titolo di dolo e di colpa: il danno lamentato derivava dal recesso di un terzo per esigenze di interesse pubblico preminente; la richiesta di permuta riguardava aree inizialmente intestate ad altro soggetto; il comportamento dell’Amministrazione costituiva legittimo esercizio della discrezionalità amministrativa. L’appello è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese in ragione della complessità delle questioni.