COSAP e occupazione autostradale: giurisdizione amministrativa in caso di impugnazione del regolamento (Cass. civ. Sez. Un. n. 23428 del 17.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie in materia di concessioni amministrative concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi sono riservate alla giurisdizione del Giudice ordinario solo quando hanno un contenuto meramente patrimoniale, restando irrilevante l’esercizio di un potere d’intervento della Pubblica Amministrazione a tutela di interessi generali. Quando invece la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa dell’Amministrazione, ovvero investe l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone e non il semplice accertamento tecnico dei presupposti fattuali, la lite è attratta nella giurisdizione del Giudice amministrativo. In applicazione del petitum sostanziale e della causa petendi, la circostanza che venga impugnato in via principale il regolamento comunale che costituisce il fondamento dell’atto impositivo — nella parte in cui subordina l’occupazione al rilascio di un ulteriore titolo amministrativo — radica la giurisdizione amministrativa, senza che rilevi la prospettazione della parte.

Il Fatto

Una società concessionaria autostradale ha impugnato davanti al TAR Campania l’avviso di pagamento del COSAP per l’annualità 2017, con contestuale irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria, e il Regolamento comunale per l’occupazione di suolo pubblico, nella parte in cui prescrive il rilascio di una specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone e prevede un termine prescrizionale decennale.

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato, in riforma, ha ritenuto la giurisdizione del Giudice amministrativo, ravvisando nella causa petendi la verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali-valutativi del Comune. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione, resistito dalla società con ricorso incidentale condizionato.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno affrontato il riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo in materia di COSAP. Il ricorrente sosteneva che l’atto impugnato avesse natura meramente patrimoniale, trattandosi di mera intimazione di pagamento di un canone per occupazione sine titulo, con conseguente esclusione di ogni margine di discrezionalità amministrativa.

La Corte ha ribadito che il criterio regolatore è quello del petitum sostanziale e della causa petendi, individuati in funzione della reale natura della controversia e della posizione soggettiva dedotta in giudizio, a prescindere dalla prospettazione della parte. Su questa base, unitamente all’esclusione della riconducibilità del COSAP all’art. 2 del d.lgs. n. 542/1992, le Sezioni Unite hanno da tempo riconosciuto la spettanza al Giudice ordinario delle controversie sul canone, configurandosi esso come il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, e non come tributo, a differenza della TOSAP.

Tale giurisdizione ordinaria opera però solo per le liti a contenuto meramente patrimoniale, nelle quali non viene in rilievo l’esercizio di un potere autoritativo. Nel caso in esame la società non si è limitata a contestare il presupposto applicativo del canone, ma ha affermato che la legittimità dell’occupazione esclude il potere del Comune di richiedere un titolo ulteriore e d’irrogare sanzioni pecuniarie e ripristinatorie.

Le Sezioni Unite hanno quindi valorizzato il potere di disapplicazione degli atti amministrativi ex art. 5 della legge n. 2248/1865, all. E, esercitabile dal Giudice ordinario solo quando l’atto illegittimo rilevi come mero antecedente logico e la questione sia pregiudiziale in senso tecnico, non come principale. Nella specie, invece, oggetto dell’impugnazione è proprio il Regolamento comunale fondamento dell’atto impositivo, di cui si deduce in via principale l’illegittimità: la domanda coinvolge così il potere discrezionale attribuito al Comune dall’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 di istituire e disciplinare il COSAP.

La Corte ha richiamato precedenti conformi in fattispecie analoghe, confermando la giurisdizione amministrativa. Ha quindi respinto il ricorso principale, con assorbimento di quello incidentale condizionato, e ha applicato le conseguenze dell’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., richiamato dall’art. 380-bis cod. proc. civ. in caso di definizione conforme alla proposta: il non attenersi a una valutazione poi confermata fa presumere una responsabilità aggravata del ricorrente, con condanna alle spese e alle ulteriori somme.