Costi manodopera non ribassabili e rettifica postuma dell’offerta economica (Cons. Stato n. 3008 del 16.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento di forniture con posa in opera, i costi della manodopera devono essere indicati separatamente e in misura corrispondente alle voci previste dalla legge di gara, in attuazione dell’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023. L’operatore economico non può giustificare in sede di verifica dell’anomalia l’indicazione di costi irrisori sostenendo di averli allocati nelle spese generali: si tratta di inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica. La verifica di anomalia presuppone un’offerta correttamente indicata e non può sanare una rappresentazione dei costi incompatibile con il disciplinare. La violazione della clausola che vieta il ribasso dei costi della manodopera non impone automaticamente l’esclusione, ma l’offerta resta inammissibile quando i costi dichiarati coprono solo una frazione minima di quelli stimati. Il termine di dieci giorni dell’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 riguarda l’impugnazione delle decisioni sull’oscuramento e non le istanze di accesso.

Il Fatto

Un’azienda ospedaliero-universitaria ha bandito una procedura comunitaria aperta e telematica, in forma aggregata anche per due aziende sanitarie locali, per la fornitura in modalità full-service di sistemi infusionali, con durata di sessanta mesi e base d’asta superiore a tre milioni di euro. La società seconda classificata ha impugnato davanti al TAR Lazio l’aggiudicazione disposta in favore della società appellante, deducendo che questa avesse indicato un costo della manodopera di gran lunga inferiore alla stima della stazione appaltante, con un ribasso superiore al novanta per cento nonostante il divieto del disciplinare, e che in sede di verifica dell’anomalia avesse giustificato la differenza invocando l’inclusione dei costi nelle spese generali.

Il TAR ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, dichiarando inammissibile il ricorso incidentale e annullando l’aggiudicazione. La società aggiudicataria ha proposto appello, contestando sia la lettura della legge di gara sia la qualificazione della giustificazione come rettifica dell’offerta, e riproponendo l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’azienda sanitaria coinvolta nella gestione aggregata, poiché la domanda di risarcimento e di subentro, formulata in primo grado, rendeva necessario il contraddittorio anche con i soggetti nel cui interesse la procedura era stata indetta.

Nel merito, la qualificazione dell’appalto è decisiva: si tratta di fornitura con posa in opera, come dimostra l’inclusione nella base d’asta dei costi di installazione, manutenzione programmata e correttiva. Il disciplinare quantificava la manodopera complessiva, dettagliando le tre voci, e all’art. 3 stabiliva espressamente che i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso. L’allegato E imponeva la dichiarazione separata di tali costi. L’appellante aveva invece indicato una cifra di poco superiore a trentamila euro, pari a una minima frazione della stima.

Il Collegio condivide la statuizione del TAR secondo cui l’inserimento dei costi della manodopera nelle spese generali può essere ammesso, nell’orientamento più permissivo, solo per costi non distintamente indicati e comunque accessori, non per coprire quasi la totalità dei costi del personale. Poiché la fornitura comprendeva la posa in opera, l’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023 e la stessa legge di gara imponevano l’indicazione dei costi. Ne deriva l’inammissibilità dell’offerta che ne abbia dichiarato solo una parte minoritaria, senza che possa invocarsi un errore materiale, risultando le difese dell’appellante contraddittorie.

Quanto all’art. 110 del codice, la censura è priva di pregio: prima di valutare la congruità occorre che l’offerta sia correttamente indicata. Il Collegio non ignora l’orientamento secondo cui la violazione della clausola che vieta il ribasso dei costi della manodopera non impone l’esclusione (Cons. Stato, Sez. III, n. 1824 del 2026), ma nel caso concreto la verifica di anomalia avrebbe dovuto avere ad oggetto costi effettivamente indicati, qui ridotti a un’esigua minoranza degli importi del disciplinare. La modifica dei costi dichiarati configura rettifica di elemento essenziale, ledendo la parità di trattamento (Cons. Stato, Sez. V, n. 6918 del 2025).

Infine, il termine ridotto dell’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023 non si applica: esso riguarda l’impugnazione delle decisioni sull’oscuramento, non le istanze di accesso. Alla data indicata dall’appellante non esistevano i presupposti dell’onere impugnatorio, essendo l’opposizione e la determinazione dell’amministrazione successive (Cons. Stato, Sez. V, n. 5547 del 2025). L’appello è respinto, con compensazione delle spese.