Ordine di demolizione al proprietario non responsabile e beni confiscati (Cons. Stato n. 1823 del 06.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ordine di demolizione previsto dall’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 ha natura reale e non sanzionatoria: esso è legittimamente emesso nei confronti del proprietario dell’immobile abusivo a prescindere dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’illecito, poiché il proprietario è in rapporto diretto con il bene e ha il potere/dovere di rimuovere l’abuso. Il presupposto dell’ordinanza non è l’accertamento della responsabilità, ma l’esistenza di una costruzione abusiva che il titolare del bene può eliminare. A seguito della confisca definitiva di prevenzione i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato e la loro gestione spetta all’Agenzia del Demanio ai sensi dell’art. 65 d.lgs. n. 300/1999, mentre l’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati ne cura solo l’amministrazione ed è quindi priva di legittimazione passiva rispetto all’ordine di demolizione. La confisca non rende legittima l’opera abusiva e non è applicabile in via analogica l’art. 35 d.P.R. n. 380/2001, che riguarda gli immobili costruiti su suoli pubblici.

Il Fatto

Il Comune ha ingiunto la demolizione di opere realizzate senza titolo edilizio su una particella catastale, indirizzando il provvedimento all’Agenzia del Demanio quale comproprietaria. L’Agenzia ha impugnato l’atto, poi rettificato quanto all’individuazione della particella, deducendo di non essere proprietaria del bene, confiscato in favore dell’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati, di non essere responsabile dell’abuso e di non averne la gestione.

Il TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023 e l’art. 51, comma 3-ter, d.lgs. n. 159/2011. L’Agenzia del Demanio ha proposto appello, riproponendo le censure e invocando l’applicazione dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 28 del medesimo testo unico.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’art. 45 d.lgs. n. 159/2011, per cui a seguito della confisca definitiva i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi, e dall’art. 48, comma 3, che disciplina la destinazione degli immobili. Da tali norme e dall’art. 111 del medesimo decreto i giudici ricavano che l’Agenzia nazionale dei beni sequestrati è solo utilizzatrice e amministratrice dei beni, mentre la confisca opera come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, in virtù del quale lo Stato succede ex lege nella titolarità (Cass. civ., Sez. VI, ord. n. 6068 del 2021).

La gestione dei beni pubblici spetta quindi all’Agenzia del Demanio per effetto dell’art. 65 d.lgs. n. 300/1999, che le attribuisce l’amministrazione degli immobili dello Stato e la gestione dei beni confiscati. La Cassazione, richiamata nella ord. n. 7152 del 2018, ha chiarito che l’Agenzia non vanta la proprietà dei beni ma li amministra, dovendosi distinguere l'”appartenenza” pubblica dalla proprietà privata. Ne consegue la sussistenza della titolarità passiva dell’Agenzia del Demanio, espressamente indicata nell’iscrizione catastale.

Quanto all’assenza di responsabilità, il Collegio conferma che l’ordine di demolizione ha funzione ripristinatoria e non sanzionatoria: esso prescinde dai requisiti soggettivi del trasgressore e si applica a chi si trovi, al momento dell’irrogazione, in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine violato (Cons. Stato, sez. II, n. 6983 del 2025; n. 5622 del 2025; n. 1648 del 2025; sez. VII, n. 9141 del 2025; Adunanza Plenaria n. 16 del 2023). Solo rispetto alle ulteriori misure, quali l’acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria, il proprietario non responsabile può dimostrare di non aver potuto ottemperare.

Il richiamo all’art. 51, comma 3-ter, d.lgs. n. 159/2011 è corretto: la facoltà di chiedere la sanatoria senza oneri conferma che la confisca non rende legittima l’opera. Non è invece applicabile l’art. 35 d.P.R. n. 380/2001, che riguarda i suoli già pubblici, né l’art. 28: il principio di legalità impedisce l’applicazione analogica a fattispecie diverse, spettando al legislatore valutare l’interesse prevalente, qui costituito dal ripristino dell’ordine edilizio. L’appello è pertanto infondato e respinto, con spese compensate.