Costi della manodopera ribassabili e interpretazione adeguatrice della lex specialis (Cons. Stato n. 1824 del 06.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel vigore del d.lgs. n. 36/2023 i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante sono ribassabili in via temperata: l’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, del Codice consente all’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. La clausola della lex specialis che dichiari la non ribassabilità di tale voce non è nulla né disapplicabile quando non rechi alcuna comminatoria di esclusione: essa va letta in senso adeguatore alla norma primaria. La conseguenza del ribasso non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento dell’offerta alla verifica dell’anomalia, in cui l’operatore ha l’onere di dimostrare l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali. Il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10 del d.lgs. n. 36/2023) impedisce di ricavare dall’assenza di espressa comminatoria un effetto espulsivo implicito.

Il Fatto

Il Ministero dell’Interno indice una gara aperta in diciannove lotti per il servizio di ristorazione presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Al lotto relativo alle Scuole Centrali di Formazione partecipano due operatori economici. Il disciplinare suddivide l’importo a base di gara in quota soggetta a ribasso, costo della manodopera e oneri di sicurezza da interferenze, affermando che i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso.

L’aggiudicataria indica nel documento di offerta un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante. La commissione di gara, dopo una prima graduatoria che escludeva tale voce dal computo della formula, rettifica i calcoli includendola nella base d’asta: ne deriva lo slittamento del concorrente pretermesso dalla prima alla seconda posizione, con uno scarto di poco superiore al punto. Il concorrente impugna l’aggiudicazione davanti al TAR Lazio, che respinge il ricorso principale e dichiara improcedibile quello incidentale. Propone appello il concorrente soccombente.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le censure sui punteggi tecnici. Sul criterio premiale relativo all’impegno per un parco mezzi a basse emissioni, il capitolato richiede un impegno vincolante e non la disponibilità immediata dei veicoli in sede di offerta; la previsione di una tolleranza definita esecutiva e il richiamo ai criteri ambientali minimi confermano che la verifica è demandata alla fase di esecuzione. Sul criterio relativo ai menù per esigenze dietetiche, la Corte ritiene che l’operatore si sia impegnato a fornirne un numero complessivo determinato, non riducibile ai soli esemplari allegati. Sulla percentuale di rimborso dei pasti, la censura è congetturale: si tratta di scelta imprenditoriale legittima, la cui incidenza sui margini resta indimostrata e comunque afferente a un diverso rapporto contrattuale.

Il nucleo decisorio riguarda la ribassabilità dei costi della manodopera. La Corte condivide la lettura del primo giudice: la prescrizione del disciplinare che esclude il ribasso non integra causa di esclusione, per l’assenza di espressa comminatoria, e incorrerebbe comunque nella nullità parziale per violazione del principio di tassatività. Il precedente invocato dall’appellante non è pertinente, perché in quel caso la lex specialis non era stata impugnata, mentre qui l’aggiudicataria l’ha tempestivamente impugnata in via incidentale.

Nel merito, il Collegio aderisce alla tesi della ribassabilità temperata: l’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 fa salva la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. L’interpretazione sistematica degli artt. 1362 e 1363 cod. civ. conforta tale esito. La base di gara comprende il costo della manodopera, l’offerta deve indicarne la stima a pena di esclusione e la formula di attribuzione del punteggio opera su un prezzo che include tale voce. Il bando-tipo ANAC e la giurisprudenza amministrativa richiamata confermano la soluzione.

Ne segue che la violazione del divieto di ribasso espone l’offerta alla sola verifica dell’anomalia, dove l’operatore deve provare l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali. La clausola non è nulla né caducata, ma riceve interpretazione adeguatrice. Cade, per consequenza, la censura sull’intervento della dirigenza: esso ha solo riscontrato il malfunzionamento della piattaforma telematica, ove era stato inserito il valore al netto dei costi della manodopera in luogo della somma delle voci, evitando un’errata aggiudicazione. Il rigetto dei motivi travolge la domanda risarcitoria e di inefficacia del contratto. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese.