Regolamento ENAC sui depositi carburante illegittimo per eccesso di regolazione economica (Cons. Stato n. 7542 del 15.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di regolazione tecnica riconosciuto a ENAC dal codice della navigazione e dalle norme statutarie non abilita l’Ente a conformare l’assetto infrastrutturale dei depositi carburante avio in senso esclusivo. Il regolamento è fonte secondaria e non può comprimere la concorrenza delineata dal d.lgs. n. 18 del 1999, attuativo della direttiva 96/67/CE, né violare il principio del primato del diritto europeo. La limitazione della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. esige una base legislativa che determini criteri e direttive idonei a contenere l’esercizio della normazione secondaria. La centralizzazione dei depositi è legittima solo all’esito del procedimento partecipato dell’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999 e nelle ipotesi tassative in cui la complessità, il costo o l’impatto ambientale non consentano duplicazione. Il sindacato di legittimità sui canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità non invade la discrezionalità amministrativa.

Il Fatto

ENAC adotta il Regolamento recante disposizioni su costruzione, acquisto e gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile affidati in concessione, pubblicato in data 2 aprile 2025. Le società di gestione aeroportuale impugnano l’atto davanti al TAR Lazio, che accoglie i ricorsi con sentenza n. 23465 del 2025.

Il Regolamento Rev. 1 costituisce riedizione di un precedente provvedimento regolatorio del 2023, a sua volta annullato in primo grado e divenuto oggetto di appelli dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse. ENAC appella la pronuncia demolitoria, contestando la qualificazione delle infrastrutture, la titolarità del potere regolatorio e il sindacato esercitato dal giudice.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di acquiescenza alla sentenza. La pubblicazione dell’avviso sul sito istituzionale non contiene accettazione della pronuncia né rinuncia all’impugnazione: l’esecuzione della sentenza non sospesa è doverosa per l’amministrazione soccombente e non integra da sola volontà abdicativa.

Nel merito, la bipartizione tra profilo statico e dinamico dell’attività aeroportuale non trova riscontro nella normativa nazionale ed europea e, comunque, non produce conseguenze sulla disciplina applicabile. I depositi carburante ricadono nell’ambito del d.lgs. n. 18 del 1999; la qualificazione come infrastruttura centralizzata non sospende la regola della concorrenza, che può essere limitata solo all’esito di un procedimento motivato con confronto tra Ente, gestore e Comitato degli utenti.

La distinzione tra fase di riorganizzazione e fase di centralizzazione è smentita dall’interpretazione sistematica. L’art. 1 del Regolamento impone la gestione in via esclusiva come infrastruttura centralizzata; l’art. 3 obbliga all’acquisto dei depositi e, alla scadenza della subconcessione, alla rimozione con ripristino dei luoghi. Gli effetti della centralizzazione si producono dunque già in fase di riorganizzazione, con sanzioni per l’inottemperanza: il procedimento è a rime obbligate.

Il potere regolatorio di ENAC, pur riconosciuto, collide con il principio di gerarchia delle fonti e con il primato del diritto europeo. La limitazione della libertà di iniziativa economica richiede, secondo la richiamata Corte costituzionale, sentenza 6 febbraio 1962, n. 4, il requisito sostanziale dell’utilità sociale e quello formale della riserva di legge relativa, non ravvisabile nel d.lgs. n. 250 del 1997. Manca inoltre una valutazione di impatto economico e difetta la proporzionalità, come richiesto da Cons. Stato, sez. II, n. 3916 del 2024.

Il legittimo affidamento degli operatori consiste nella fiducia, confortata dalla normativa di settore e dalla prassi subconcessoria, a operare in un mercato concorrenziale. Il sindacato giurisdizionale resta nei limiti dei canoni di logicità e ragionevolezza. Il regolamento è altresì contraddittorio rispetto alle finalità dichiarate, con lesione dei principi di certezza e prevedibilità. L’appello è respinto, con conferma della condanna alle spese.