Giurisdizione amministrativa sulla richiesta di deroga ai tetti di spesa sanitaria (Cons. Stato n. 8827 del 11.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative al rapporto tra struttura sanitaria privata accreditata e S.S.R., regolato dall’art. 8-quinquies d.lvo n. 502/1992, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. quando hanno ad oggetto l’esercizio del potere della P.A. di incidere in chiave modificativa sull’assetto contrattuale. La deroga al divieto di incremento della produzione oltre il limite percentuale è potestà tipizzata per presupposti discrezionali, modalità procedimentali ed effetti unilaterali modificativi. La richiesta di emissione di nota di credito che si fondi sulla contestazione di quel potere non ha contenuto meramente patrimoniale e non appartiene al giudice ordinario. Il riparto si determina sul petitum sostanziale, cioè sulla causa petendi, e non sulla formale qualificazione della pretesa economica.

Il Fatto

Una società erogante prestazioni di radiodiagnostica in regime di accreditamento istituzionale definitivo nel distretto di una ASL campana impugna davanti al TAR Campania, tra gli altri atti, la richiesta dell’Azienda di emettere una nota di credito per prestazioni rese nel 2020 in esubero rispetto al budget, per un importo superiore a mezzo milione di euro.

La società aveva chiesto all’Azienda di attivare la clausola di salvaguardia prevista dall’accordo contrattuale, che consente la deroga ai limiti di spesa. L’ASL aveva respinto la richiesta attraverso il verbale di un Tavolo Tecnico. Il TAR, con sentenza n. 3950/2025, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, ritenendo che il petitum si limitasse alla contestazione del corrispettivo dovuto. La società appella, sostenendo che la domanda investe i tratti autoritativi dell’azione amministrativa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la propria giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, n. 11000 del 2022) secondo cui il rapporto concessorio tra struttura accreditata e S.S.R. conserva caratteri pubblicistici anche nella fase esecutiva. In quella fase la P.A. svolge attività autoritativa di regolazione del rapporto, con una commistione tra posizioni di diritto soggettivo ed esercizio di potere che giustifica la giurisdizione esclusiva.

La Corte chiarisce che il nucleo delle doglianze non attiene alla ricognizione delle reciproche posizioni creditorie secondo canoni interpretativi neutrali. Esso investe invece le modalità di esercizio del potere di modificare l’assetto contrattuale per adeguarlo alle sopravvenute esigenze di fabbisogno sanitario entro i limiti finanziari. La contestazione riguarda la forma omissiva di quel potere e, con i motivi aggiunti, i profili di carenza istruttoria, motivazionale e partecipativa dell’atto con cui il potere è stato esercitato in senso negativo.

La clausola contrattuale integra una potestà tipizzata: quanto ai presupposti, la valutazione di “situazioni particolari meritevoli di apprezzamento” è eminentemente discrezionale; quanto agli effetti, la deroga produce una modifica unilaterale del rapporto; quanto alla finalità, essa persegue il contemperamento tra interesse della struttura e equilibrio finanziario del sistema sanitario. Il sindacato giudiziale segue quindi il paradigma del potere discrezionale.

Il Collegio richiama Cass. civ., Sez. Un., n. 24074 del 2025, che distingue le liti di contenuto meramente patrimoniale, schematizzabili nel binomio obbligo-pretesa, da quelle che coinvolgono l’azione autoritativa sull’economia del rapporto, riconducibili al binomio potere-interesse. Nella specie il perno non è la disciplina contrattuale posta a valle della programmazione, ma la negata rimodulazione di quella disciplina ad opera dell’Amministrazione.

Accolto l’appello, la Corte afferma la giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. e rimette la causa al giudice di primo grado per la decisione nel merito. Le spese sono compensate, poiché l’insorgenza del gravame è riconducibile alla rilevazione officiosa della declinatoria da parte del TAR.