Difetto di giurisdizione del g.a. sulle varianti in concessione autostradale (TAR Toscana n. 1934 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella fase esecutiva del rapporto di concessione autostradale, successiva alla scelta del contraente e alla stipula della convenzione, il rapporto tra concedente e concessionario assume natura paritetica. L’approvazione delle perizie di variante non esprime un potere autoritativo, ma la verifica dell’inerenza della variante alle previsioni negoziali, ed è vincolata alle clausole convenzionali e alla disciplina sui contratti pubblici. Le controversie che ne derivano involgono pretese di natura patrimoniale e sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non opera quando la materia del contendere si esaurisce nell’attuazione del rapporto contrattuale, senza esercizio di funzioni pubblicistiche.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce un’ampia rete autostradale in forza di convenzione unica stipulata nel 2007 e approvata con art. 8-duodecies, comma 2, l. n. 101/2008. Le erano stati affidati i lavori di ampliamento alla terza corsia tra Firenze Sud e Incisa, lotto 1 Nord.

Presentate tre proposte di variante tecnica, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti le approvava con due successivi decreti, non riconoscendo però alcuni costi e lavorazioni. La società impugnava entrambi i provvedimenti, insieme agli atti istruttori e all’art. 11, comma 6, della convenzione, articolando censure di violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. All’udienza pubblica la difesa della ricorrente eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dell’A.G.O.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale riunisce i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva, rilevata dalla circostanza che con il secondo gravame erano stati nuovamente impugnati atti già contestati con il primo. Passa poi all’esame della questione di giurisdizione, che definisce in via assorbente.

Richiamando Cass. civ. sez. un. n. 20088 del 2024, il Collegio osserva che il potere amministrativo non è ravvisabile quando, esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto e l’adempimento delle obbligazioni. Fanno eccezione gli atti autoritativi incidenti sulla procedura di affidamento o i poteri riconosciuti dalla legge nella fase esecutiva: evenienze non riscontrabili nel caso concreto.

Sulla scorta di Cass. Sez. Un. n. 23418 del 2020 e n. 5594 del 2020, la Sezione ribadisce che le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto tra amministrazione e operatore economico spettano al giudice ordinario. Con specifico riguardo all’approvazione delle perizie in variante, anche nelle concessioni il rapporto diventa paritetico dopo la firma della convenzione, mentre i poteri di vigilanza del concedente ineriscono alla sua posizione di committente.

Il Collegio aderisce quindi all’orientamento espresso da Cons. Stato n. 3347 e n. 3334 del 2025 e da Cons. Stato n. 6583 del 2025, quest’ultimo specificamente riferito alla medesima concessionaria, oltre che da TAR Lazio n. 10145 del 2024. La verifica dell’inerenza della variante ai limiti negoziali non implica esercizio di poteri autoritativi, risultando vincolata alle previsioni convenzionali. La giurisdizione esclusiva sulle concessioni viene meno quando il contendere si concentra su profili prettamente patrimoniali.

Il Tribunale dichiara pertanto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali del ricorso ai sensi dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm., in caso di riproposizione innanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate.