Il diniego di autorizzazione all’apiario va preceduto dal preavviso di rigetto (TAR Toscana n. 975 del 03.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte aventi ad oggetto un’autorizzazione, il provvedimento di diniego di natura discrezionale è illegittimo ove non sia preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento prevista dall’art. 10-bis della legge n. 241/1990. L’istituto, di portata generale, assicura al privato la piena partecipazione procedimentale in funzione collaborativa e difensiva, consentendo l’acquisizione anticipata di elementi istruttori e di contestazioni. La sua omissione preclude all’istante ogni apporto potenzialmente idoneo a condurre a una diversa conclusione. Alla violazione dell’art. 10-bis non si applica la sanatoria dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, che espressamente la esclude. Non rileva, pertanto, la dimostrazione in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Il Fatto

Una società agricola, che esercita l’apicoltura nomade tra le province di Grosseto, Siena e Arezzo, ha chiesto al Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano il rinnovo dell’autorizzazione per installare un apiario di fecondazione sull’isola di Giannutri, in una località individuata, per il periodo ottobre 2024 – giugno 2025. L’Ente Parco ha respinto l’istanza con una nota del 21 agosto 2024, fondandola sui risultati di uno studio condotto con l’Università di Firenze. Secondo l’amministrazione, tale studio documentava una drastica riduzione degli apoidei selvatici negli ultimi quattro anni e interazioni tra le api traslocate e gli altri insetti impollinatori. Da qui l’esigenza di misure precauzionali che escludevano, per almeno due o tre anni, le traslocazioni di apiari sull’isola.

La società ha impugnato il diniego davanti al TAR Toscana con quattro motivi, lamentando tra l’altro la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e del legittimo affidamento, sull’assunto che il Parco avesse autorizzato l’installazione stagionale negli anni precedenti. Si sono costituiti il Ministero dell’Ambiente – Ente Parco e il Ministero della Difesa. Sono intervenute ad adiuvandum alcune associazioni di categoria degli apicoltori.

La Motivazione della Corte

Il Collegio concentra l’esame sul primo motivo, ritenuto assorbente. Il TAR ricostruisce il quadro procedimentale: la società aveva ottenuto l’autorizzazione nei cinque anni antecedenti il provvedimento impugnato, con una sequenza di provvedimenti rilasciati dal 2019 al 2023. L’Ente Parco si era inoltre dotato, con la deliberazione del Consiglio Direttivo n. 74/2001, di un atto di orientamento per la salvaguardia dell’apicoltura e della sottospecie Apis Mellifera Ligustica. Tale atto, ancora vigente e non impugnato, prevede ai punti 6 e 7 uno specifico procedimento autorizzativo per chi intenda introdurre api, alveari o apiari nel parco.

Da qui la conclusione che l’amministrazione si è autovincolata al rispetto di una precisa sequenza procedimentale. Il provvedimento impugnato costituisce diniego a un’istanza di parte disciplinata da quella delibera regolamentare. Ne segue l’obbligo di osservare le disposizioni della legge n. 241/1990, incluso l’art. 10-bis sul preavviso di rigetto.

Il TAR illustra la funzione dell’istituto: garantire un’effettiva partecipazione dell’istante all’esercizio del potere, sollecitando un contraddittorio in chiave collaborativa e difensiva. Da un lato si consente l’apporto del privato mediante elementi istruttori o deduttivi; dall’altro si anticipa l’acquisizione di contestazioni suscettibili di evidenziare profili di illegittimità delle ragioni ostative. L’istituto, di portata generale, si applica anche ai procedimenti autorizzativi. È quindi illegittimo il diniego non preceduto dalla comunicazione, perché preclude la piena partecipazione e la possibilità di un apporto capace di condurre, anche solo in via potenziale, a una diversa conclusione.

Il Collegio rileva che nel caso concreto si è esercitato un potere di diniego ampiamente discrezionale, fondato sulla valutazione di studi tecnici sul comportamento delle api allevate, sulla popolazione di altri imenotteri impollinatori, sull’impatto sulle risorse alimentari e sull’andamento demografico delle api selvatiche. Richiama quindi l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, che esclude espressamente l’applicazione della sanatoria ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis. Sul punto cita TAR Liguria, Sez. I, n. 783 del 2024, TAR Campania Salerno, Sez. II, n. 652 del 2024, TAR Campania Salerno, Sez. II, n. 2339 del 2023 e Cons. Stato, Sez. III, n. 8369 del 2023.

Il TAR aggiunge che la necessità del contraddittorio è accresciuta dal fatto che negli anni precedenti il Parco aveva assentito all’installazione degli apiari. Ciò non configura un legittimo affidamento al rinnovo, ma riempie di ulteriore significato l’obbligo di comunicare le ragioni del rigetto, per motivare il cambio di rotta nella gestione dell’area protetta. Il provvedimento è dunque illegittimo per mancata attivazione del contraddittorio, ed è annullato, impregiudicata la facoltà dell’ente di riesercitare le proprie prerogative. Le spese sono compensate.