Diniego di struttura sanitaria e principio del tempus regit actum (TAR Puglia n. 242 del 23.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di legittimità sugli atti adottati all’esito di una nuova istruttoria, il principio del tempus regit actum impone che la valutazione di compatibilità urbanistica e sanitaria di un intervento sia effettuata sulla base del quadro normativo e fattuale vigente al momento della decisione, e non “ora per allora” con cristallizzazione al tempo della prima istanza. L’interesse legittimo del privato non si consolida in un diritto acquisito alla realizzazione di una struttura sanitaria, rimanendo condizionato alla persistenza del fabbisogno e alla conformità con la rete assistenziale regionale, espressione di ampia discrezionalità programmatoria. Ne consegue che il parere regionale negativo, fondato su una base legale certa e su dati non smentiti, e il conseguente diniego comunale non sono illegittimi. È altresì infondata la domanda risarcitoria in assenza di un provvedimento illegittimo e in mancanza di prova di un danno da perdita di chance, distinto dal mancato ottenimento del bene della vita, mentre la produzione documentale effettuata a tre giorni dall’udienza è inammissibile per violazione del termine di cui all’art. 73 c.p.a.

Il Fatto

Le società ricorrenti avevano presentato nel 2007 un’istanza per la realizzazione di una struttura socio-sanitaria (hospice con annessa foresteria) nel Comune di Modugno. Dopo l’annullamento di un primo diniego, sancito con la sentenza del TAR Puglia n. 1055 del 2012 e confermato dal Consiglio di Stato, l’Amministrazione era rimasta inerte, determinando l’intervento di una successiva sentenza di ottemperanza che aveva imposto la conclusione del procedimento mediante conferenza di servizi. In esecuzione di tale pronuncia, il Comune riavviava l’iter, ma la Regione Puglia esprimeva un parere negativo, rilevando l’irricevibilità dell’istanza per il mancato rispetto della sopravvenuta disciplina regionale e l’insussistenza attuale di un fabbisogno per nuove strutture hospice nella provincia. Il Comune recepiva il parere e adottava il diniego definitivo nel maggio 2022, avverso il quale le società proponevano ricorso, lamentando la violazione e l’elusione del giudicato. Con una sentenza parziale, il TAR aveva tuttavia convertito il rito da ottemperanza a ordinario, ritenendo i nuovi atti espressione di un riesercizio del potere. Nel prosieguo, le ricorrenti impugnavano con motivi aggiunti gli ulteriori atti sopravvenuti, tra cui la nota regionale del 2023 e il provvedimento comunale di conferma del diniego del novembre 2023.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Preliminarmente, ha dichiarato inammissibile la produzione documentale effettuata dalla parte ricorrente a tre giorni dall’udienza, in violazione del termine perentorio di quaranta giorni liberi previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., sottraendo alla controparte il diritto al contraddittorio. Ha inoltre osservato che il documento prodotto confermava la tesi dell’Amministrazione, dimostrando che la programmazione regionale stava procedendo alla copertura del fabbisogno tramite le procedure previste dalla normativa vigente.

Nel merito, il nodo centrale è stato individuato nella pretesa delle ricorrenti di ottenere una valutazione di compatibilità dell’intervento effettuata “ora per allora”, cristallizzata al momento della prima istanza. Il TAR ha escluso tale possibilità, richiamando il principio del tempus regit actum: la programmazione sanitaria ha natura dinamica e risponde a interessi pubblici primari, non cristallizzabili dal mero decorso del tempo. L’interesse legittimo azionato non si è mai consolidato in un diritto alla realizzazione della struttura, essendo condizionato alla persistenza del fabbisogno e alla conformità con la rete regionale.

Quanto al parere regionale negativo del 2022, il Collegio ne ha riconosciuto la legittimità, trattandosi di espressione di ampia discrezionalità programmatoria, non affetta da vizi di illogicità o travisamento. Il parere richiamava espressamente il provvedimento che stabilisce il fabbisogno in un posto letto ogni diecimila abitanti, fornendo la base legale del dato, mentre le ricorrenti non avevano offerto elementi probatori idonei a dimostrarne l’erroneità. Quanto alla scelta del modulo procedimentale, la conferenza di servizi indicata dal giudicato è stata intesa come strumento di coordinamento istruttorio, non come istituto imposto anche contro il dettato normativo, dovendosi applicare la disciplina sopravvenuta per rispettare il principio di parità di trattamento tra operatori del settore.

La rilevazione di un fabbisogno residuo di soli otto posti letto, contenuta nella successiva nota regionale, non ha inficiato la legittimità del diniego, confermando anzi la scarsità di risorse e l’esigenza di una procedura selettiva comparativa che l’Amministrazione non avrebbe potuto eludere. Il successivo provvedimento comunale, meramente consecutivo alle valutazioni regionali, è stato ritenuto privo di autonoma capacità lesiva.

Il Collegio ha infine respinto la domanda di annullamento per il preteso silenzio-inadempimento, trattandosi di un atto endoprocedimentale inidoneo a far sorgere un autonomo obbligo di provvedere, e la domanda risarcitoria, per l’assenza di un provvedimento illegittimo e per la mancata dimostrazione di un danno specifico, non essendo il lungo tempo trascorso di per sé fonte di danno risarcibile in assenza della prova della spettanza del bene della vita. Le spese di lite sono state compensate per la complessità e la durata ultra-decennale della vicenda.