Distanze tra fabbricati e ordine di demolizione, la norma inderogabile prevale sull’affidamento (TAR Lombardia n. 2296 del 16.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il certificato di abitabilità non è idoneo ad attestare la conformità urbanistica ed edilizia dell’immobile e non vale a legittimare un’edificazione realizzata in violazione delle distanze. La disciplina delle distanze tra fabbricati di cui all’art. 9 D.M. 1444/1968 ha carattere inderogabile, perché posta a tutela di interessi generali di salubrità: il solo accertamento della sua violazione radica l’illegittimità della costruzione, a prescindere da qualsiasi bilanciamento degli interessi contrapposti. L’ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 è atto vincolato e prescinde dalla responsabilità del proprietario, operando propter rem; il giudizio di proporzionalità, anche alla luce dell’art. 8 CEDU, non incide sulla legittimità del provvedimento, ma attiene alla sola fase esecutiva.

Il Fatto

I ricorrenti sono proprietari superficiari di un immobile a uso abitativo realizzato nell’ambito di un Piano di edilizia economica e popolare approvato dal Comune negli anni Settanta, su terreno di proprietà comunale concesso in diritto di superficie. L’edificazione era stata assentita con una concessione edilizia del 1981; una successiva concessione del 1983 aveva autorizzato la sola recinzione.

A seguito di un sopralluogo del 2023, il Comune ha rilevato una difformità rispetto al titolo originario, consistente nella ridotta distanza dal fabbricato prospiciente, con violazione della distanza di dieci metri tra fronti finestrati. Con ordinanza n. 1 del 12.01.2024 ha ingiunto la demolizione e la rimessa in pristino. I ricorrenti hanno impugnato l’atto, con motivi aggiunti dopo l’accesso agli atti del PEEP, dolendosi della lesione dell’affidamento, della sproporzione della misura e dell’applicazione dell’art. 35 in luogo dell’art. 31 d.P.R. 380/2001.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso e i motivi aggiunti. Sul primo motivo, i ricorrenti sostengono che il titolo di riferimento sarebbe la sola concessione del 1983, che avrebbe implicitamente assentito un lotto più corto e distanze ridotte. La tesi non regge: quella concessione ha avuto a oggetto un intervento puntuale — la recinzione — espressamente previsto come autonomo dalla stessa concessione del 1981. La mera rappresentazione grafica di misure difformi non equivale a legittimazione, né poneva l’amministrazione nelle condizioni di una adeguata istruttoria. Non si è formato alcun affidamento su un assenso implicito alla riduzione delle distanze, e non sussiste l’esigenza di un intervento in autotutela.

Quanto al certificato di abitabilità, la giurisprudenza prevalente lo configura come titolo non idoneo ad attestare la conformità urbanistica. Anche a volergli riconoscere una funzione di attestazione della regolarità, esso non potrebbe rendere legittima un’edificazione che viola una norma inderogabile, quale l’art. 9 D.M. 1444/1968: non è consentito escluderne l’operatività neppure accertando l’assenza di pregiudizio igienico-sanitario. La misura ripristinatoria, avendo carattere reale, si dirige anche contro il proprietario non responsabile dell’abuso, purché in rapporto con la res tale da assicurare il ripristino, secondo il principio di Cons. Stato, Ad. plen., n. 9 del 2017.

Sul profilo dell’affidamento, il Collegio riconosce che le circostanze dedotte — pianificazione nel PEEP, ruolo del Comune garante dell’operazione, repressione tardiva, assenza di colpevolezza, rilascio dell’abitabilità — sarebbero astrattamente apprezzabili e imporrebbero una motivazione sull’interesse pubblico attuale. Tuttavia, il carattere inderogabile della norma sulle distanze rende sufficiente l’accertamento della violazione, a prescindere da ogni comparazione di interessi.

Il principio di proporzionalità, riferito all’attività provvedimentale, presuppone l’esercizio di discrezionalità: l’atto impugnato è invece vincolato. La giurisprudenza CEDU evocata (Corte EDU nn. 46577/15 e 44817/18) e quella amministrativa (Cons. Stato n. 1254/2023) collocano la verifica di proporzionalità nella fase esecutiva, non in quella di adozione. Il Comune dovrà pertanto individuare modalità esecutive rispettose della tollerabilità del ripristino, in ragione dello specifico obbligo di vigilanza su di esso incombente.

Le censure sull’art. 35 e sulla fiscalizzazione sono infondate: i ricorrenti sono proprietari superficiari, titolari di obblighi propter rem, con corretta applicazione dell’art. 31. Il Piano di zona non deroga alle distanze tra fabbricati, mancando una rappresentazione planivolumetrica degli edifici. Spese compensate.