Divieto di nuove attività alimentari e vendita di medical food in parafarmacia (TAR Emilia-Romagna n. 606 del 20.09.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di insediamento di nuove attività di commercio al dettaglio di generi alimentari, posto a tutela delle aree urbane di particolare valore culturale, non si estende alla parafarmacia che offra, accanto ai farmaci da banco, alimenti a fini medici speciali, medical food, alimenti per la prima infanzia e prodotti destinati a particolari esigenze di nutrizione. Tali categorie, per le loro caratteristiche intrinseche, non sono assimilabili agli alimenti generici e comuni ai quali è riferita la previsione regolamentare. L’estensione del divieto a tale offerta integra un’irragionevole estensione della norma, incoerente con la ratio del Regolamento. Il verbale di accertamento di una violazione amministrativa resta sottratto alla giurisdizione amministrativa, spettando al giudice ordinario.

Il Fatto

La ricorrente, insegna di parafarmacia, avviava in un immobile del centro storico di Bologna l’attività di rivendita a prezzi concorrenziali di farmaci e prodotti per la salute. In data 9.11.2023 presentava al Suap la Notifica sanitaria per la registrazione dell’attività, indicando il commercio di prodotti macrobiotici e dietetici. Il Settore Economia del Comune, con nota del 21.11.2023, dichiarava la notifica irricevibile, sul rilievo che il locale ricade nel “Tessuto di Antica Formazione” e che l’art. 2, comma 1, del Regolamento comunale vieta l’insediamento di nuove attività di commercio al dettaglio di generi alimentari. Seguiva la notifica di un verbale di accertata violazione della Polizia Locale.

La società impugnava davanti al TAR la nota di irricevibilità, il Regolamento presupposto e il verbale, deducendo violazione della disciplina europea e nazionale sugli alimenti a fini medici speciali, eccesso di potere per irragionevolezza e sproporzione, difetto di contraddittorio e di istruttoria. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione sul verbale e l’inammissibilità del ricorso cumulativo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le eccezioni in rito. Ritiene fondato il difetto di giurisdizione sull’impugnazione del verbale di accertamento: la contestazione di una violazione amministrativa spetta al giudice ordinario ai sensi dell’art. 22 legge n. 689/1981, poiché l’attività sanzionatoria è espressione di attività vincolata e la situazione tutelata ha consistenza di diritto soggettivo, come affermato da TAR Campania, Napoli, sez. III, n. 2106 del 2023.

È invece infondata l’eccezione di inammissibilità per ricorso cumulativo. La ricorrente ha impugnato l’atto direttamente lesivo insieme all’atto generale che ne costituisce il presupposto, con censure specificamente declinate nel quarto motivo: il collegamento tra i due atti è quindi legittimo.

Nel merito il ricorso è fondato. Il Regolamento persegue la tutela delle aree urbane di particolare pregio storico, artistico, architettonico e ambientale. L’art. 2, comma 1, vieta fino al 20 giugno 2025 una serie di nuove attività, tra cui il commercio al dettaglio di generi alimentari, la somministrazione di alimenti e bevande, i money transfer e i compro-oro.

La ricorrente offre, accanto ai farmaci da banco, AMFS, medical food, alimenti per la prima infanzia e prodotti per particolari esigenze nutrizionali. Il Collegio ritiene che tali categorie, per le loro caratteristiche intrinseche, non siano assimilabili agli alimenti generici e comuni cui si riferisce la previsione. Esse non rispondono alle comuni esigenze alimentari degli esercizi di vicinato o della grande distribuzione, ma completano l’offerta afferente alla tutela della salute.

La conclusione trova conferma nell’elencazione delle attività vietate, tutte obiettivamente di natura diversa da quella della parafarmacia. L’impatto di quest’ultima, per le limitate e speciali categorie di prodotti offerti, non è assimilabile a quello dei comuni esercizi alimentari. L’applicazione del divieto operata dal Comune non è quindi coerente con la ratio della norma e integra un’irragionevole estensione del divieto. Resta assorbita ogni altra questione, anche in ragione della Scia alimentare presentata nelle more. La nota del 21.11.2023 è annullata; le spese sono compensate.