Esecuzione specifica del protocollo di intesa preclusa dal giudicato (Cons. Stato n. 6879 del 14.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
La domanda con cui il privato chiede la condanna dell’amministrazione all’esecuzione in forma specifica di un protocollo di intesa del 2008, che prevede l’assegnazione di un lotto in area PIP, ripropone una pretesa già dedotta e respinta con sentenza passata in giudicato, essendo identici soggetti, petitum e causa petendi: il ricorso è pertanto inammissibile per riedizione dell’azione decisa. La formazione di un piano attuativo come il PIP costituisce attività prettamente pubblicistica, che coinvolge gli altri possibili assegnatari dei lotti e non solo la posizione del privato, cosicché non è possibile eseguire in forma specifica l’impegno assunto. Anche nell’ambito di un accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 l’amministrazione conserva i propri poteri autoritativi, e il rimedio avverso il loro mancato esercizio è, se del caso, l’azione contro il silenzio inadempimento. La nota con cui l’ente riscontra una diffida relativa all’esecuzione dell’accordo non ha natura provvedimentale, con la conseguenza che non è applicabile l’art. 10-bis legge n. 241/1990 e il relativo obbligo di comunicazione dei motivi ostativi.

Il Fatto

La controversia origina da un protocollo di intesa del 2008 stipulato tra il Comune di Salerno, l’Autorità portuale e alcune società operanti nella cantieristica navale, tra cui la società ricorrente. L’accordo prevedeva la delocalizzazione del cantiere nautico mediante assegnazione di un lotto in area PIP e la realizzazione delle opere di accesso a mare per il varo e l’alaggio delle imbarcazioni.

Con nota del 14 aprile 2025 il Comune ha respinto l’istanza-diffida della società diretta a ottenere l’esecuzione del protocollo. Il TAR Campania, sezione staccata di Salerno, ha accolto il ricorso annullando la nota per violazione dell’art. 10-bis legge n. 241/1990, respingendo le eccezioni preliminari. Il Comune ha proposto appello, deducendo tra l’altro l’incompatibilità delle due azioni, la violazione del giudicato e l’inammissibilità del ricorso per la natura non provvedimentale della nota.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio respinge l’istanza di rinvio ai fini della trattazione congiunta con il giudizio risarcitorio. L’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. consente il rinvio solo per casi eccezionali, e la mera connessione delle cause non integra l’ipotesi. Né ricorre una riunione doverosa, prevista dall’art. 96, comma 1, c.p.a. solo quando due impugnazioni siano proposte contro la stessa sentenza: nella specie si tratta di riunione facoltativa di ricorsi connessi ai sensi dell’art. 70 c.p.a., rimessa alla scelta discrezionale del giudice. Il richiamo è al principio di Cons. Stato, sez. VI, n. 2631 del 2021. Per la stessa ragione è respinta la censura sull’astratta incompatibilità tra l’azione di esecuzione e quella risarcitoria.

Nel merito il Collegio ritiene fondato il secondo motivo di appello, con assorbimento del terzo. La nota impugnata non ha natura provvedimentale, trattandosi di un mero riscontro a una diffida relativa all’esecuzione del protocollo: non sussiste l’obbligo di comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis legge n. 241/1990. In ogni caso, anche riconoscendo natura provvedimentale alla nota, la norma non sarebbe applicabile, non venendo in rilievo un procedimento a istanza di parte.

Riformata la sentenza, il Collegio esamina i motivi di primo grado assorbiti e li ritiene infondati. La società chiede sostanzialmente l’esecuzione in forma specifica del protocollo, già esclusa dal giudicato di Cons. Stato n. 1751 del 2025, reso tra le medesime parti. In quella sede fu riconosciuto un oggettivo inadempimento del Comune, ma si escluse la condanna all’adempimento in forma specifica, perché la formazione di un piano attuativo è attività prettamente pubblicistica che coinvolge altri assegnatari. Il rimedio indicato era, semmai, l’azione contro il silenzio inadempimento, con richiamo a Cons. Stato, sez. III, n. 4309 del 2013.

La domanda azionata ripropone dunque la pretesa già fatta valere nella precedente controversia, essendo identici i tre elementi costitutivi dell’azione. Il ricorso di primo grado è respinto e le spese del doppio grado sono compensate in ragione della peculiarità e complessità della vicenda.