Fiscalizzazione dell’abuso edilizio esclusa quando l’opera è ab origine difforme dal titolo (TAR Lombardia n. 1552 del 05.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38 d.P.R. n. 380/2001 ha natura eccezionale e presuppone la realizzazione di un’opera conforme a un titolo edilizio ritenuto valido e successivamente annullato, con conseguente tutela dell’affidamento del privato in buona fede. Essa non è applicabile quando l’intervento risulti ab origine difforme dal titolo e in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia, non essendo configurabile alcun affidamento meritevole di protezione. Il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome, ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, richiede il permesso di costruire e non può essere sostenuto da una Dia. La valutazione unitaria dell’abuso giustifica l’adozione di un unico provvedimento sanzionatorio per tutte le unità immobiliari riconducibili al medesimo intervento.

Il Fatto

La controversia riguarda le vicende edilizie di un immobile milanese, originariamente edificato come edificio a destinazione artigianale. Con una Dia del 2006 e successive varianti, la proprietà dava corso a un intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione, ultimato nel 2010 e seguito dal frazionamento in numerose unità dichiarate ad uso produttivo, poi alienate a terzi, tra cui la società ricorrente.

Nel 2012 il Comune annullava in autotutela i titoli edilizi, accertando che le unità erano state realizzate e destinate ad uso residenziale in violazione del titolo. I provvedimenti divenivano definitivi. Su istanza del Condominio, avviato il procedimento di fiscalizzazione, il Comune determinava la stima del valore venale tramite l’Agenzia delle Entrate e, nel maggio 2024, ingiungeva alla società il pagamento della sanzione pecuniaria, comprensiva delle porzioni destinate a box e cantine. La società impugna tale ordine e gli atti presupposti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di tardività relativa all’atto di conclusione del procedimento del 1° luglio 2022, rilevando che le censure avrebbero dovuto essere proposte nel termine di decadenza decorrente dalla conoscenza degli atti da parte dell’amministratore di condominio, rappresentante dei singoli proprietari su delega. Pur ritenendo l’eccezione fondata, il Tribunale decide di prescindere da essa ed esaminare il merito, in coerenza con l’Adunanza plenaria n. 16 del 20 novembre 2024.

Nel merito, il ricorso è infondato. Il Tribunale ricostruisce la ratio dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, che contempera l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera con quello del privato che ha confidato nella validità del titolo poi annullato. La norma ha carattere eccezionale, come confermato dalla Corte costituzionale, sentenza 6 marzo 2025, n. 22, e postula un’opera del tutto conforme al titolo annullato.

Nel caso concreto, l’intervento non era ab origine conforme: le modalità progettuali, la richiesta di agibilità per uso civile e le dichiarazioni di conformità degli impianti dimostravano una destinazione residenziale incompatibile con quella dichiarata. L’abuso non è quindi “sopravvenuto” per effetto dell’annullamento, ma originario. Ne deriva l’estraneità della fattispecie al paradigma legale invocato, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile.

Il Tribunale ricorda inoltre che il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome, ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, avrebbe richiesto il permesso di costruire, non essendo la Dia titolo idoneo allo scopo. L’operazione di demolizione e ricostruzione ha realizzato un organismo edilizio nuovo e integralmente abusivo.

Quanto ai singoli motivi, è respinto quello sull’unicità del provvedimento sanzionatorio, imposta dal carattere unitario dell’intervento e dall’unica istanza di fiscalizzazione presentata dal Condominio. È inammissibile, perché tardiva, la censura sulle unità accessorie. Parimenti inammissibile, per difetto di attuale lesività, la censura sul modulo di rateizzazione, non avendo la società presentato istanza. Il ricorso è dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto, con compensazione delle spese.