La fiscalizzazione dell’abuso non sana la conformità urbanistica senza pagamento (Cons. Stato n. 8904 del 13.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione, prevista dall’art. 41, comma 2, legge 17 agosto 1942, n. 1150, non produce alcun effetto di sanatoria edilizia in assenza di una espressa previsione di legge che vi ricolleghi tale efficacia. Il pagamento della sanzione costituisce elemento costitutivo del preteso effetto sanante, come si evince dall’art. 38, comma 8, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che all’espressa corresponsione integrale collega i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria. La fiscalizzazione dell’abuso risponde alla diversa funzione di recupero del costo di costruzione e del maggior carico urbanistico, senza implicare alcuna verifica di conformità agli strumenti urbanistici. Il certificato di abitabilità attesta la sola idoneità igienico-sanitaria e non è idoneo a dimostrare la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile.

Il Fatto

La vicenda prende avvio da una licenza edilizia rilasciata nel 1968 dal Comune per la realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni, poi costituito in condominio. Il titolo ad edificare veniva revocato l’anno successivo e, cionondimeno, i lavori venivano avviati e condotti a termine. L’amministrazione, anziché dare corso alla demolizione, ingiungeva al costruttore il pagamento della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 41, comma 2, legge urbanistica. In seguito veniva rilasciato il certificato di abitabilità.

Molti anni dopo, il Comune negava la conformità urbanistica dell’immobile, sul presupposto che la sanzione pecuniaria, peraltro non pagata, non avesse valore sanante dell’abuso. Il condominio impugnava tale determinazione davanti al TAR Campania, che respingeva il ricorso. Da qui l’appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene le censure infondate e muove da un rilievo dirimente di carattere fattuale: il mancato pagamento della sanzione pecuniaria, accertato in primo grado e non contestato in appello, impedisce in radice il prodursi del preteso effetto di sanatoria. Difetta, cioè, un elemento costitutivo dello stesso, come conferma la disciplina dell’art. 38, comma 8, d.P.R. n. 380/2001, ove si prevede che l’integrale corresponsione della sanzione produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria.

Su un piano più generale, la Corte esclude che l’art. 41 legge urbanistica ricolleghi un effetto sanante alla conversione della sanzione demolitoria in pecuniaria, nemmeno nell’ipotesi di annullamento del titolo ad edificare. Richiamata l’Adunanza plenaria n. 17 del 2020, si osserva che in tale seconda ipotesi la disciplina è circoscritta ai vizi di carattere formale o procedimentale, con esclusione del contrasto insanabile con le norme urbanistiche. La sanatoria postula dunque un accertamento di conformità che non è ricavabile dalla fiscalizzazione dell’abuso.

Il Collegio confuta poi l’assunto secondo cui l’effetto sanante sarebbe insito nell’antitesi tra carattere vincolato della demolizione e discrezionalità della sanzione sostitutiva. La discrezionalità attiene ai presupposti per non dare corso alla demolizione e presuppone l’identica natura dei due interventi repressivi, senza estendersi al diverso presupposto della conformità urbanistica. La sanzione pecuniaria opera in funzione del recupero del costo di costruzione e del carico urbanistico, colpendo il valore venale delle opere, mentre la verifica di conformità è un quid ontologicamente diverso, che richiede il pagamento del contributo di costruzione a titolo di oblazione ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001.

Quanto all’art. 9-bis del testo unico, introdotto dal decreto-legge n. 69 del 2024, la Corte rileva che le ipotesi ivi richiamate presuppongono l’avvenuto pagamento delle sanzioni e attengono comunque a casi diversi da quello del fabbricato edificato in mancanza di titolo. Irrilevante è, infine, il rilascio originario del titolo, essendo a esso seguita la revoca per decadenza, e parimenti irrilevante è il certificato di abitabilità, che attesta la sola idoneità igienico-sanitaria senza effetto sulla conformità urbanistico-edilizia, secondo la costante giurisprudenza amministrativa richiamata.