Fotovoltaico su area vincolata: bilanciamento con il paesaggio e onere motivazionale (Cons. Stato n. 6297 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il favor legislativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili impone all’amministrazione preposta alla tutela del paesaggio un onere motivazionale aggravato, ma non determina la prevalenza automatica dell’interesse energetico su quello paesaggistico, entrambi di rilievo costituzionale. Il rapporto tra i due interessi pubblici richiede un costante bilanciamento, affidato all’autorità competente all’espressione del giudizio paesaggistico. Il giudice amministrativo verifica che la comparazione sia stata effettivamente svolta e che l’esito sia sorretto da istruttoria completa e motivazione immune da manifesta illogicità, errore di fatto o travisamento dei presupposti, senza poter sostituire la propria valutazione tecnica a quella della Soprintendenza. Non è illegittimo il diniego che, anziché opporre un rifiuto assoluto, individui una soluzione progettuale alternativa idonea a contemperare gli interessi coinvolti, restando rimessa al proponente la valutazione di convenienza economica dell’investimento.

Il Fatto

La società appellante è proprietaria di un compendio produttivo ubicato in area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 42/2004. Nel tempo aveva ottenuto autorizzazioni per l’installazione di moduli fotovoltaici e per l’ampliamento del capannone, quest’ultimo subordinato alla prescrizione di realizzare una copertura a verde a fini di mitigazione, poi non eseguita.

Nell’ottobre 2023 la società chiese l’autorizzazione per l’installazione di 3.550 pannelli fotovoltaici, proponendo moduli neri anche in sostituzione della copertura vegetale prescritta. La Soprintendenza preannunciò il diniego, indicando però la disponibilità a valutare una diversa soluzione progettuale con pannelli privi di cornice, non riflettenti e di cromie coerenti con il contesto. Il diniego fu confermato e il Comune archiviò l’istanza. Il TAR Lombardia respinse il ricorso; di qui l’appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal quadro normativo ed enumera il progressivo rafforzamento del favor per le fonti rinnovabili, culminato nel d.lgs. n. 190 del 2024, che qualifica la produzione di energia da FER attività di interesse pubblico prevalente sotto il profilo energetico e ambientale. Richiamando la propria giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4001 del 2026; Cons. Stato, Sez. IV, n. 2808 del 2025), la Sezione ribadisce che la presenza del fotovoltaico sul tetto non può più essere percepita in assoluto come fattore di disturbo visivo e che la valutazione deve concentrarsi sulle modalità progettuali e sui materiali.

Tale affermazione, tuttavia, non implica che l’interesse energetico assuma carattere assoluto. Il Collegio sottolinea come l’art. 9 Cost., nella nuova formulazione, rafforzi il dovere di protezione del paesaggio, con la conseguenza che il bilanciamento non può essere ricondotto ad un criterio di automatica prevalenza. Ne deriva un onere motivazionale aggravato a carico dell’amministrazione, ma non l’illegittimità di ogni provvedimento negativo adottato in presenza di vincolo.

Il sindacato giurisdizionale resta confinato ai limiti della legittimità, poiché la scelta paesaggistica costituisce espressione di discrezionalità tecnica qualificata. Esaminando il provvedimento, il Collegio rileva che la Soprintendenza non si è limitata ad affermare in astratto l’incompatibilità, ma ha sviluppato un percorso motivazionale che valorizza la dimensione unitaria del vincolo, l’effetto cumulativo derivante dall’estensione dei pannelli e la sostituzione della mitigazione vegetazionale, individuando i punti di osservazione dai quali l’opera sarebbe percepibile.

Decisivo è il rilievo che l’amministrazione non ha opposto un rifiuto assoluto, ma ha indicato una soluzione progettuale alternativa. Proprio tale indicazione dimostra lo svolgimento della comparazione richiesta dall’ordinamento. Quanto agli asseriti costi maggiori, alla minore efficienza e al rischio di perdita degli incentivi, il Collegio li qualifica come allegazioni largamente assertive e prive di elementi tecnici univoci: il giudice non può tradursi in una verifica comparativa tra differenti soluzioni tecnologiche né nella ricerca della soluzione economicamente più vantaggiosa.

Infine, il Collegio esclude che le precedenti autorizzazioni abbiano consolidato un affidamento qualificato. Il giudizio di compatibilità paesaggistica è concreto e dinamico, correlato allo stato dei luoghi e all’effetto cumulativo delle trasformazioni: la progressiva sommatoria di interventi singolarmente compatibili può superare la soglia di tollerabilità paesaggistica. L’appello è quindi rigettato e la sentenza di primo grado confermata, con nulla per le spese.