Impianto fotovoltaico in area agricola: misure di salvaguardia e PAUR (TAR Lazio n. 1125 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere non favorevole espresso dall’amministrazione competente in materia urbanistica, quando si fondi sull’applicazione di un regime normativo di salvaguardia e non su valutazioni discrezionali, costituisce ostacolo di legalità che l’amministrazione procedente deve rilevare e qualificare come insuperabile. In tale ipotesi non opera il principio delle posizioni prevalenti in conferenza di servizi, che presuppone un bilanciamento discrezionale di interessi pubblici, né è configurabile un illegittimo potere di veto. L’art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003, che attribuisce all’autorizzazione unica effetto di variante urbanistica, presuppone uno strumento urbanistico vigente ed efficace e non può essere impiegato per eludere le misure di salvaguardia. L’impianto fotovoltaico di rilevanti dimensioni integra nuova edificazione a destinazione produttiva, non conforme al regime applicabile ai comuni privi di piano approvato.

Il Fatto

La società ricorrente ha presentato istanza di P.A.U.R. ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 per un impianto fotovoltaico a terra di potenza superiore a 4 MWp, con opere di connessione alla rete, da realizzare in un comune della provincia di Latina.

All’esito di un articolato iter istruttorio, la Conferenza di Servizi del 22 gennaio 2026 ha espresso giudizio negativo, recependo il parere sfavorevole della Direzione regionale competente in materia urbanistica, fondato sull’assenza di strumento urbanistico approvato e sull’applicazione delle misure di salvaguardia. La Regione ha quindi adottato il provvedimento autorizzatorio unico regionale non favorevole. La società ha impugnato la determinazione e gli atti connessi, deducendo sei motivi, tra cui l’illegittima attribuzione di valenza di veto al parere urbanistico, la natura temporanea dell’opera e l’effetto di variante dell’autorizzazione unica.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale respinge il ricorso. I primi quattro motivi sono esaminati congiuntamente perché convergono sulla pretesa acritica recezione del parere urbanistico da parte dell’Area VIA. La questione centrale è stabilire se il parere negativo abbia valore discrezionale, come tale superabile mediante le posizioni prevalenti, oppure costituisca applicazione di un divieto di legge.

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo. Acquisito il certificato di destinazione urbanistica, le aree interessate non risultano in zona bianca, ma in zona agricola (sottozona E/1) del piano regolatore adottato e non ancora approvato. Trova quindi applicazione il regime di salvaguardia di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e all’art. 65 della l.r. Lazio n. 38/1999, che limitano gli interventi assentibili nei comuni privi di pianificazione vigente.

Su questa base il Tribunale esclude il dedotto potere di veto. L’amministrazione procedente non si è limitata a recepire il parere, ma lo ha qualificato come ex se ostativo, non per scelta discrezionale ma per corretta applicazione della normativa. La valutazione richiesta dall’art. 14-bis, comma 5, della l. n. 241/1990 è consistita nel riconoscere la natura insuperabile del dissenso, perché fondato su un divieto di legge. Il principio delle posizioni prevalenti attiene al bilanciamento di interessi discrezionali, non all’ipotesi in cui il parere sia imposto da un regime normativo.

Il Collegio respinge anche la tesi dell’effetto di variante dell’autorizzazione unica: il meccanismo dell’art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003 presuppone uno strumento urbanistico vigente da variare, non essendo utilizzabile per eludere la salvaguardia, la cui ratio è impedire modifiche che vanifichino la pianificazione in itinere, secondo la lettura già offerta dalla Corte costituzionale, sentenza n. 102 del 2013. L’impianto integra nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.3), d.P.R. n. 380/2001, come precisato da Cass. civ., sez. trib., n. 6840 del 2024, e la deroga urbanistica non esime dal rispetto degli altri parametri edilizi della zona agricola (Cons. Stato, sez. IV, n. 7800 del 2023).

Il quinto motivo è respinto perché gli orientamenti espressi in corso di procedimento possono mutare, rilevando solo le determinazioni finali. Il sesto motivo è infondato: l’art. 6, comma 10-bis, del d.lgs. n. 152/2006 esclude espressamente l’applicazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 ai procedimenti di VIA, e la funzione del contraddittorio è stata comunque assolta dalle osservazioni presentate. Le spese sono integralmente compensate.