Giurisdizione contabile ridotta sugli elenchi ISTAT rimessa alla Consulta (Corte dei Conti Sez. Riunite n. 13 del 21.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 23-quater del d.l. n. 137/2020, inserito dalla legge di conversione n. 176/2020, nel delimitare la giurisdizione della Corte dei conti, Sezioni riunite, alla sola verifica delle limitazioni amministrative conseguenti all’inserimento nell’elenco ISTAT, ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica, sottrae al giudice contabile l’accertamento del presupposto — la qualificazione di un ente come amministrazione pubblica secondo il SEC 2010 — da cui le limitazioni stesse dipendono. Tale disciplina non è manifestamente infondata in relazione agli artt. 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 Cost., perché menoma le attribuzioni costituzionali della magistratura contabile, incide sulla verifica dell’equilibrio dei bilanci pubblici, rende difficoltoso l’accesso alla giurisdizione e pregiudica l’effetto utile della normativa eurounitaria. La questione è rilevante, poiché dalla decisione dipende la possibilità di pronunciarsi sulla domanda di annullamento proposta dalla ricorrente.

Il Fatto

Una società concessionaria regionale per la gestione di una rete ferroviaria ha impugnato l’inserimento della propria iscrizione nell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche, elaborato ai sensi dell’art. 1, comma 3, della l. n. 196/2009, per gli anni 2021-2024. La ricorrente ha sostenuto di operare secondo logiche di mercato, con rischi ricadenti sulla concessionaria, e di non presentare i caratteri propri di un’amministrazione pubblica.

Dopo la sospensione cautelare degli effetti dell’iscrizione, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e una pronuncia delle Sezioni unite della Cassazione in un giudizio analogo, la società ha riassunto il processo chiedendo la definizione del merito. La Procura generale ha sollecitato la rimessione alla Corte costituzionale della norma che ha ridefinito la giurisdizione contabile; la difesa della ricorrente si è associata, mentre l’Avvocatura generale dello Stato ha contestato la prospettazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni riunite hanno ritenuto pregiudiziale la verifica di costituzionalità dell’art. 23-quater del d.l. n. 137/2020, in quanto la decisione sul merito non può prescindere dalla cognizione dei presupposti dell’iscrizione. La norma, infatti, ha circoscritto la giurisdizione contabile alle sole limitazioni amministrative, escludendo l’accertamento sostanziale della natura pubblica dell’ente.

Il percorso argomentativo muove dal quadro normativo previgente. L’art. 1, comma 169, della l. n. 228/2012 e l’art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c. avevano attribuito alla Corte dei conti una giurisdizione esclusiva e in unico grado sull’inclusione degli enti nell’elenco. Tale scelta era coerente con la riforma costituzionale del 2012 e con la disciplina eurounitaria sulla contabilità nazionale, che assegna all’ISTAT la definizione del perimetro delle amministrazioni pubbliche rilevante per i saldi di finanza pubblica.

La novella del 2020, osserva la Corte, ha capovolto l’ordine di rilevanza degli effetti della cognizione: ha escluso dal sindacato gli aspetti attinenti alla determinazione dei saldi del conto economico consolidato e ha consentito la verifica giudiziale solo per finalità di contenimento della spesa nazionale. Ne deriva una irragionevolezza della scelta legislativa, tanto più evidente perché la Corte è chiamata a valutare situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche complesse — criterio qualitativo e test quantitativo del SEC 2010 — e il presupposto della qualificazione pubblica condiziona ogni conseguenza.

Il sistema delineato dalla norma, come interpretato dalle Sezioni unite della Cassazione, rende difficoltoso l’accesso alla giurisdizione, imponendo all’ente due ricorsi distinti — dinanzi al giudice amministrativo e a quello contabile — su un oggetto unitario. Ciò contrasta con gli artt. 24, 111 e 113 Cost. e con il principio di ragionevole durata del processo, oltre che con il canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., risultando il testo normativo ambiguo e di difficile interpretazione, con il rischio di un’attività ermeneutica integrativa.

Quanto all’art. 117 Cost., la Corte rileva che la limitazione dell’oggetto della tutela contabile, combinata con la perdurante giurisdizione esclusiva sulla ricognizione ISTAT, impedisce al giudice contabile di assicurare la disapplicazione incidentale dell’iscrizione e il rispetto dell’effetto utile della normativa UE. In conclusione, la questione è dichiarata rilevante e non manifestamente infondata, con sospensione dei giudizi e trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.