Golden power e pegno su azioni: rileva solo la modifica del controllo (Cons. Stato n. 9619 del 05.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La costituzione di un pegno su azioni di una società che detiene attivi strategici integra operazione rilevante ai fini della disciplina sul golden power solo quando produce, per effetto, una modifica della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi medesimi. Ove le parti, con convenzione contraria ex art. 2352 cod. civ., mantengano in capo al datore di pegno il diritto di voto e i diritti amministrativi fino all’inadempimento, l’assetto di potere resta inalterato e l’obbligo di notifica non sorge. L’interpretazione estensiva che assoggetti a notifica ogni operazione potenzialmente incidente sugli attivi contrasta con il dato letterale, con la finalità della norma, con il diritto europeo e con l’art. 41 Cost., risolvendosi in uno strumento di politica industriale estraneo all’istituto.

Il Fatto

La società appellante, operante nel settore dei servizi informatici per il mercato finanziario e bancario, deliberava l’emissione di un prestito obbligazionario e l’estensione di garanzie reali già esistenti, tra cui un pegno su azioni. L’operazione veniva notificata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi del d.l. n. 21/2012. All’esito del procedimento, con d.P.C.M. 27 luglio 2023 il Governo esercitava i poteri speciali di natura prescrittiva, imponendo di destinare le risorse del prestito agli investimenti del piano industriale e non alla distribuzione di utili, con obblighi periodici di rendicontazione.

La società impugnava il decreto davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso con sentenza n. 10275/2024, ritenendo l’operazione rientrante nel perimetro del golden power. Proponeva quindi appello, deducendo l’assenza di effetti condizionanti del pegno sugli attivi e l’illegittima estensione dell’istituto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio conferma il primo gradino del ragionamento del giudice di primo grado: la società rientra nel campo di applicazione soggettivo della disciplina, perché opera in un settore strategico di rilevanza europea e supera le soglie di fatturato e occupazionali previste dall’art. 8 del d.P.C.M. n. 179/2020. La tesi dello scorporo delle attività accessorie è respinta per l’inequivoco tenore letterale della disposizione.

Il nucleo del decidere è però l’ambito oggettivo. L’art. 2, comma 2-bis, d.l. n. 21/2012 include espressamente l’assegnazione degli attivi a titolo di garanzia tra le delibere notificabili, ma subordina l’obbligo a un requisito ulteriore: che l’operazione abbia «per effetto» la modifica della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi. Il Collegio legge la norma in connessione sistematica con il comma 5, che assume rilievo il trasferimento di partecipazioni idoneo a determinare l’insediamento stabile dell’acquirente e l’assunzione del controllo.

L’art. 2352 cod. civ. consente alle parti di derogare al regime legale di ripartizione dei diritti sociali. Nel caso concreto la convenzione attribuisce al datore di pegno voto e diritti amministrativi fino al default e impone, in tale evenienza, l’esercizio degli stessi in conformità alla normativa sul golden power. Ne deriva che l’operazione ha un’incidenza solo potenziale sul controllo e resta fuori dal perimetro applicativo. Il Collegio respinge l’argomento del primo giudice secondo cui l’accordo derogatorio potrebbe essere modificato: l’eventuale elusione integrerebbe un negozio contrario agli obblighi pubblici.

La conclusione è confermata sul piano teleologico: la notifica serve a controllare la disponibilità degli attivi, non a monitorare indistintamente ogni operazione, altrimenti i poteri speciali degenererebbero in politica industriale. L’interpretazione estensiva violerebbe il principio di proporzionalità e il quadro di certezza richiesto dal Regolamento (UE) 2019/452. La Corte richiama la giurisprudenza europea sulla libertà di stabilimento e la Corte cost. n. 56 del 2015 in tema di art. 41 Cost., per affermare la necessità di una stretta interpretazione dei presupposti. L’appello è accolto in parte qua, il d.P.C.M. è annullato e le spese del doppio grado sono compensate.