Housing universitario PNRR e contributo di costruzione: esclusa l’esenzione (TAR Emilia-Romagna n. 380 del 02.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il finanziamento di un intervento edilizio con fondi del PNRR non costituisce titolo per l’esenzione dal contributo di costruzione. L’esenzione prevista dall’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 richiede il concorso di un presupposto soggettivo, ossia la realizzazione dell’opera da parte di un ente istituzionalmente competente o di un privato quale longa manus della pubblica amministrazione, e di un presupposto oggettivo, ossia l’esclusiva finalizzazione dell’opera all’utilizzo dell’intera collettività. La sola strumentalità dell’intervento rispetto a un interesse generale, ancorché qualificato dal legislatore come di interesse pubblico, non è sufficiente. L’atto d’obbligo sottoscritto con l’amministrazione centrale per l’accesso al finanziamento non integra una concessione o una delega di funzioni pubbliche. La residenza universitaria finanziata con risorse PNRR non è, inoltre, assimilabile all’edilizia residenziale sociale o convenzionata, ai fini dell’applicazione del regime contributivo ridotto, difettando i caratteri costruttivi e funzionali e la convenzione con l’ente locale.

Il Fatto

Una società, soggetto attuatore di un intervento di housing universitario finanziato con fondi PNRR e destinato alla realizzazione di una residenza per studenti, impugnava il provvedimento con cui il Comune aveva rigettato l’istanza di autotutela avverso la determinazione degli oneri di costruzione applicati in sede di rilascio del permesso di costruire in deroga. La ricorrente chiedeva l’accertamento del proprio diritto alla rideterminazione del contributo e la condanna dell’amministrazione alla restituzione delle somme versate in eccedenza, sostenendo, in via principale, l’esenzione dall’intero contributo ai sensi dell’art. 17, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 e, in via subordinata, l’applicazione del regime contributivo ridotto proprio dell’edilizia residenziale sociale. Il giudizio vedeva la partecipazione del Ministero dell’Università e della Ricerca, quale amministrazione centrale titolare dell’intervento.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente confermato la sussistenza del rito speciale di cui all’art. 12-bis, comma 4, d.l. n. 68/2022, riguardando la controversia una procedura amministrativa relativa a interventi finanziati con risorse del PNRR. Ne ha tratto la qualificazione del Ministero dell’Università e della Ricerca quale parte necessaria del giudizio, in conformità al consolidato orientamento richiamato, respingendo l’istanza di estromissione fondata sulla pretesa estraneità dell’ente rispetto all’oggetto del contendere.

Nel merito, la sentenza ha respinto il primo motivo di ricorso. Il Collegio ha richiamato il carattere eccezionale e derogatorio dell’esenzione dal contributo di costruzione, che impone una lettura restrittiva delle fattispecie agevolative. Ha quindi escluso la sussistenza del presupposto soggettivo: la società non rivestiva la qualità di concessionario o delegatario di funzioni pubbliche, non essendo l’atto d’obbligo assimilabile a un rapporto concessorio e non risultando alcuna investitura pubblica idonea a configurare la ricorrente come longa manus dell’amministrazione, venendo in rilievo un’operazione privata accedente alla finanza pubblica. Ha altresì escluso il presupposto oggettivo, difettando l’esclusiva finalizzazione dell’opera all’utilizzo dell’intera collettività, trattandosi di intervento di proprietà privata, con benefici parziali e temporalmente delimitati, solo indirettamente satisfattivo di un interesse generale.

Il Tribunale ha respinto anche il secondo motivo, volto all’applicazione del regime dell’edilizia residenziale sociale. Ha richiamato l’insuscettibilità di interpretazione analogica delle disposizioni agevolative e ha rilevato la diversità dei caratteri costruttivi e funzionali tra la residenza universitaria e l’alloggio di edilizia sociale, nonché l’assenza della necessaria convenzione con l’ente locale, non potendo l’atto d’obbligo con il Ministero supplire a tale presupposto.

In ordine al contributo straordinario, la Corte ne ha confermato la debenza, integrandosi il presupposto applicativo della maggior superficie e del cambio di destinazione d’uso derivanti dal permesso di costruire in deroga. Il ricorso è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese.