GSE e qualificazione del potere tra annullamento d’ufficio e decadenza (Cons. Stato n. 7007 del 23.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’atto con cui il GSE annulla la validazione delle richieste di verifica e certificazione (RVC) è espressione del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, e non del potere di verifica e controllo a esito vincolato previsto dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, quando la valutazione si fondi su una asserita illegittimità originaria della concessione e non sull’accertamento di falsità delle dichiarazioni, di inadempimento delle prescrizioni o di sopravvenuta carenza dei requisiti. Il principio di tipicità degli atti amministrativi e il clare loqui impediscono l’ibridazione tra basi legali diverse, dovendo l’amministrazione applicare il regime pertinente al potere concretamente esercitato. Ne deriva l’illegittimità dell’annullamento adottato oltre il termine ragionevole di diciotto mesi, senza comparazione degli interessi e senza le garanzie dell’autotutela. È inoltre illegittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della presentazione della richiesta.

Il Fatto

La società appellante aveva presentato tra il 10 e il 27 dicembre 2013 dieci RVC di risparmi energetici, rendicontate tramite schede tecniche standardizzate e definite con esito positivo tra il 28 febbraio 2014 e il 21 maggio 2014. Con provvedimento del 28 settembre 2018 il GSE ha chiuso il procedimento di annullamento d’ufficio di quel precedente accoglimento.

La società ha impugnato davanti al TAR Lazio il provvedimento e, con motivi aggiunti, la nota di restituzione degli incentivi e il documento sui chiarimenti operativi applicato retroattivamente. Il TAR ha respinto ricorso e motivi aggiunti, ravvisando nel potere esercitato una decadenza e non l’autotutela, coerentemente con la qualificazione della documentazione idonea come categoria aperta. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie il gravame. Il Collegio muove dal principio di tipicità degli atti amministrativi: una volta che l’amministrazione decide di esercitare il potere, deve applicare il regime giuridico pertinente, senza combinare basi legali differenti per fruire degli effetti più convenienti. La qualificazione va condotta sul dato formale e su quello sostanziale: il GSE richiama espressamente l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, osserva la regola del contrarius actus e annulla dichiaratamente un atto di concessione per asserita illegittimità originaria.

La distinzione tra decadenza e autotutela si gioca sulla tipologia del vizio e sull’affidamento del privato. La decadenza copre falsità delle dichiarazioni, inadempimento delle prescrizioni e sopravvenuta carenza dei requisiti; esorbita invece dall’istituto la fattispecie in cui l’amministrazione, dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti della concessione, riesamini la situazione e pervenga a conclusione opposta, come ribadito da Cons. Stato, sez. II, n. 7461 del 2024. Nel caso concreto manca l’accertamento di violazioni puntuali o di esiti sfavorevoli di verifica, essendo il provvedimento imperniato sulla carenza documentale.

Ne segue la violazione del termine ragionevole di diciotto mesi, introdotto dall’art. 6, comma 1, lett. d), della legge n. 124/2015, ampiamente superato: l’annullamento è intervenuto a distanza di tre o quattro anni dall’approvazione delle RVC. Il Collegio ritiene superfluo esaminare il motivo sulla mancata applicazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011.

Accolti anche i motivi sulle modalità del controllo postumo. Il potere del GSE di chiedere integrazioni è fuori discussione, ma non è legittimo il diniego fondato su un obbligo documentale non previsto all’epoca della richiesta, né l’uso strumentale del controllo per pervenire all’annullamento. Le Linee guida EEN 9/11, approvate con deliberazione ARERA del 27 ottobre 2011, non contemplano i documenti la cui mancanza è contestata; i chiarimenti operativi del 17 marzo 2017 non possono applicarsi retroattivamente. Un’interpretazione contraria produrrebbe un effetto a sorpresa, in contrasto con i principi europei di prevedibilità e conoscibilità, come affermato da Cons. Stato, sez. IV, n. 6512 del 2021.

Le note di restituzione sono qualificate come atti di autotutela esecutiva e annullate in via derivata. Il ripristino della situazione anteriore comporta il computo delle spettanze della società. Spese del doppio grado poste a carico del GSE.