Penali per inosservanza dei livelli di servizio: natura negoziale e calcolo del tetto per sistema di gioco (TAR Lazio n. 12333 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dall’art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, l. n. 220/2010 per l’inosservanza dei livelli di servizio nella concessione per la gestione telematica del gioco costituiscono clausole penali ex art. 1382 cod. civ., con funzione di risarcimento forfettario e anticipato del danno da inadempimento. Ne deriva l’applicabilità del termine di prescrizione decennale ex art. 2946 cod. civ. e l’esclusione della disciplina sanzionatoria di cui alla l. n. 689/1981. Il tetto massimo annuale e giornaliero dell’11% del compenso, previsto dall’art. 30, commi 6 e 7, della convenzione di concessione, deve essere calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco (AWP e VLT), e non sommando i relativi compensi, secondo buona fede in executivis. La determinazione ex post del quantum della penale è ammessa se il tetto massimo è predeterminato ex ante.

Il Fatto

La società concessionaria, titolare di una concessione per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi AWP e VLT, ha ricevuto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la contestazione di inosservanze dei livelli di servizio pattuiti nell’Allegato 2 della Convenzione di concessione, relative al periodo 1° gennaio 2014 – 31 dicembre 2014. All’esito del contraddittorio, l’Agenzia ha irrogato penali per complessivi euro 13.361,44, calcolate secondo i criteri fissati dalla determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, ponendo a base del tetto massimo dell’11% la sommatoria dei compensi per entrambe le tipologie di apparecchi.

La società ha impugnato il provvedimento, deducendo la tardività della contestazione, l’illegittima applicazione retroattiva dei criteri di calcolo, l’erronea applicazione dell’istituto della recidiva e la violazione dei principi di proporzionalità e di effettività della sanzione, nonché l’erronea determinazione della base imponibile per il calcolo del limite massimo delle penali.

La Motivazione del Tribunale

Il Tribunale ha preliminarmente chiarito, in adesione all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, che le penali in questione hanno natura negoziale e non amministrativo-sanzionatoria: esse costituiscono clausole penali ai sensi dell’art. 1382 cod. civ., assolvendo a una funzione di risarcimento forfettario e anticipato del danno da inadempimento. Ne consegue che l’Amministrazione è soggetta unicamente al termine di prescrizione decennale ex art. 2946 cod. civ., e non a quello quinquennale o al termine di novanta giorni previsto dalla l. n. 689/1981 per le sanzioni amministrative.

Quanto all’applicazione dei criteri di quantificazione introdotti con la determinazione direttoriale del 2021, il Collegio ha escluso ogni profilo di illegittimità sotto il profilo della retroattività. La determinazione non ha innovato i parametri edittali minimi e massimi già fissati dall’Allegato 2 della Convenzione, ma si è limitata a offrire criteri di scelta all’interno della forbice, in conformità ai principi civilistici che ammettono la determinazione ex post della penale quando il tetto sia stato predeterminato ex ante dalle parti.

In relazione al terzo motivo, il Tribunale ha accolto la censura relativa al calcolo del tetto massimo dell’11%. L’art. 30, commi 6 e 7, della Convenzione impone di verificare il limite annuale e giornaliero con riferimento separato ai compensi effettivi per la gestione AWP e a quelli per la gestione VLT; la sommatoria dei due sistemi di gioco determina l’applicazione di penali non manifestamente eccessive, in violazione del parametro della buona fede in executivis ex artt. 1368 e 1375 cod. civ.

Con riguardo al quarto motivo, il Tribunale ha escluso l’illegittimità delle contestazioni relative alla violazione del livello di servizio di cui all’art. 2, punto 1, lett. f), dell’Allegato 2, in materia di verifica dell’integrità del software. Le risultanze della verificazione tecnica hanno dimostrato che il sistema di gioco della concessionaria aveva ricevuto e letto i messaggi con codice 101, senza rispondere con la notifica di corretta ricezione; la mera ipotesi di una modifica del messaggio prima dell’invio, non supportata da evidenze oggettive, non vale a inficiare la legittimità dell’accertamento.

È stata invece accolta la censura relativa alla violazione del livello di servizio di cui all’art. 2, punto 1, lett. g), riguardante la trasmissione delle informazioni contabili al sistema di controllo VLT. Fino al 21 maggio 2014 sono documentate criticità tecniche del protocollo di comunicazione che hanno inciso sui tempi di calcolo dei messaggi; per tale periodo le inosservanze non potevano essere legittimamente accertate. Parimenti illegittima è la penale comminata per tre messaggi con “bet=0” e “win=0”, perché la regola tecnica vigente all’epoca non imponeva di contabilizzare nella medesima giornata le partite giocate a cavallo della mezzanotte: solo un successivo intervento del partner tecnologico ha introdotto tale obbligo.

Il ricorso è stato pertanto parzialmente accolto. Il Tribunale ha annullato la penale per la violazione del livello di servizio di cui alla lett. g) e quella complessivamente irrogata in ragione delle illegittime modalità di calcolo della soglia massima, lasciando all’Amministrazione la possibilità di riapplicare le penali, in chiave conformativa, applicando il minimo edittale e calcolando il tetto dell’11% separatamente per ciascun sistema di gioco.