Riqualificazione d’ufficio del GSE: annullamento tardivo dei certificati bianchi (Cons. Stato n. 5694 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE riesamina la legittimità originaria di una RVC già accolta, contestando la sufficienza della documentazione posta a base dell’approvazione, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 d.lgs. n. 28/2011. Non è consentita l’ibridazione fra i due poteri, né la riqualificazione giudiziale dell’atto quando gli indici formali e sostanziali convergano univocamente nel senso dell’autotutela. L’annullamento è pertanto illegittimo se adottato oltre il termine di diciotto mesi e senza motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento dell’affidamento. È illegittimo, inoltre, l’annullamento fondato sul mancato assolvimento di obblighi documentali non previsti dalla normativa vigente al momento della presentazione della RVC.

Il Fatto

Un’energy service company ha presentato al GSE, fra il 2013 e il 2017, numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) per l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi, ottenendone l’accoglimento. Con comunicazione dell’8 giugno 2018 il GSE ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio di cinquanta RVC, richiedendo ampia documentazione integrativa.

Con provvedimento dell’11 dicembre 2018 il Gestore ha annullato l’accoglimento, valorizzando la mancata produzione documentale. Ne sono seguiti la richiesta di restituzione del 16 aprile 2019, per oltre 27.000 TEE, e il diniego dell’istanza di riesame del 30 maggio 2022. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, qualificando l’atto come esercizio del potere vincolato di verifica e controllo. La società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie l’appello. Il primo giudice ha errato nel riqualificare il provvedimento come espressione del potere di cui all’art. 42 d.lgs. n. 28/2011. Il potere di qualificazione trova limite nel tenore letterale delle espressioni usate dall’Amministrazione e nel valore funzionale che esse assumono rispetto all’oggetto dell’azione amministrativa.

Nel caso di specie gli indici convergono nel senso dell’autotutela. Il GSE ha richiamato in tutti gli atti l’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e i concetti di “annullamento d’ufficio”, senza mai evocare l’art. 42; ha inoltre seguito la regola del contrarius actus, inviando la comunicazione di avvio e annullando con efficacia retroattiva le medesime RVC già accolte.

Sul piano sostanziale, la contestazione non attiene al modo in cui il rapporto incentivante si è svolto dopo l’ammissione, ma investe la legittimità originaria dei provvedimenti di accoglimento. Non essendo contestate dichiarazioni false, inadempimenti successivi o perdita sopravvenuta dei requisiti, il riesame della sufficienza documentale integra rivalutazione del medesimo materiale istruttorio, non acquisizione di elementi nuovi. Irrilevante è la titolarità astratta del potere vincolato: conta il potere concretamente esercitato.

Il GSE era dunque tenuto a rispettare le condizioni dell’autotutela, e non lo ha fatto. L’annullamento dell’11 dicembre 2018 è intervenuto oltre il termine di diciotto mesi: quarantanove RVC risultano approvate fra il 31 marzo 2016 e il 1° giugno 2017, onde il termine è spirato il 1° dicembre 2018. Non soccorre l’equiparazione della mancata ostensione documentale a una rappresentazione non veritiera. Difetta, inoltre, la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sull’affidamento.

Il secondo motivo è fondato: è illegittimo l’annullamento basato su obblighi documentali non previsti dalla normativa vigente all’epoca delle RVC, quale l’autodichiarazione dei clienti partecipanti, specificata solo con i chiarimenti del marzo 2017. Il controllo ha poi assunto carattere massivo e sproporzionato, con quattro procedimenti su circa 170.000 interventi, eccedendo lo schema del controllo a campione. Assorbiti il quarto e il quinto motivo, è fondato il sesto: la richiesta di restituzione e il diniego di riesame cadono in via derivata.