Annullamento d’ufficio degli incentivi: termine di diciotto mesi e divieto di riqualificazione (Cons. Stato n. 5693 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento d’ufficio con cui il Gestore dei servizi energetici rimuove l’accoglimento di una richiesta di verifica e certificazione costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non del potere di verifica e decadenza di cui all’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011. Ne derivano il rispetto del termine di diciotto mesi, con decorrenza, per i provvedimenti favorevoli anteriori alla novella, dal 28 agosto 2015, e l’obbligo di motivare l’interesse pubblico concreto e attuale, oltre al bilanciamento dell’affidamento del destinatario. Quando gli indici formali e sostanziali convergono univocamente verso un determinato potere, il giudice non può riqualificare l’atto per salvarne la legittimità. È inoltre illegittimo l’annullamento fondato sul mancato assolvimento di obblighi documentali introdotti solo successivamente alla presentazione della richiesta, e il controllo non può assumere carattere massivo e generalizzato, dovendo restare a campione.

Il Fatto

Una società accreditata come energy service company ha presentato al GSE, tra il maggio 2013 e il marzo 2017, numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici per l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi. Il Gestore le ha accolte, autorizzando l’emissione dei titoli.

Con provvedimento dell’11 dicembre 2018, il GSE ha annullato d’ufficio l’accoglimento di trentasette richieste, relative a interventi rendicontati con scheda tecnica 3T, ha disposto il recupero di quanto erogato, quantificato in n. 74.624 TEE, e ha respinto l’istanza di riesame proposta dalla società. Il TAR Lazio ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e respinto i motivi aggiunti; la società ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’improcedibilità. Il diniego di riesame non sostituisce né conferma in senso proprio il provvedimento originario: l’istanza attiva un nuovo procedimento, volto a verificare i presupposti dello ius superveniens. Permane quindi l’interesse alla decisione sul ricorso introduttivo, perché dall’annullamento dell’atto originario deriverebbe un’utilità autonoma. La sentenza è riformata sul punto, ma la controversia è decisa nel merito, essendo le censure già esaminate dal primo giudice.

Il nodo centrale è la qualificazione del potere esercitato. Il GSE aveva invocato l’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, con conseguente inapplicabilità del termine di diciotto mesi. Il Consiglio di Stato dissente. Il nomen iuris, il richiamo all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, la comunicazione di avvio e la coincidenza oggettiva tra richieste presentate e richieste annullate con efficacia retroattiva depongono univocamente per l’autotutela. La decadenza presuppone falsità delle dichiarazioni, violazione di prescrizioni essenziali o perdita dei requisiti; ricade invece nell’autotutela il riesame della medesima situazione già valutata, con esito opposto.

Nella specie il Gestore non ha contestato dichiarazioni false né inadempimenti successivi, ma ha rimesso in discussione la sufficienza della documentazione posta a base di richieste già esitate favorevolmente, senza nuovi elementi istruttori. Non è ammessa l’ibridazione tra i due poteri, né la riqualificazione giudiziale dell’atto, che si risolverebbe in un’integrazione postuma dei suoi contenuti.

Strutturato il procedimento come autotutela, il GSE doveva rispettarne le condizioni. L’annullamento è intervenuto oltre il termine di diciotto mesi: anche assumendo come dies a quo l’ultima approvazione, il termine sarebbe spirato il 30 settembre 2017. La mancata ostensione di documenti non equivale a una rappresentazione non veritiera dei fatti, se l’Amministrazione non espone in motivazione gli elementi da cui desumere la falsità originaria. Manca inoltre la ponderazione dell’affidamento: il generico richiamo al corretto riconoscimento di benefici gravanti su risorse pubbliche si risolve in un interesse astratto al ripristino della legalità.

È fondato anche il motivo sulla documentazione. Il GSE può richiedere approfondimenti, ma è illegittimo l’annullamento basato su obblighi documentali non previsti al momento della presentazione. Le autodichiarazioni dei clienti sono state richieste solo con i chiarimenti operativi del marzo 2017, successivi alle richieste di cui è causa. Il controllo, infine, ha assunto carattere massivo e sproporzionato: quattro procedimenti avviati quasi contemporaneamente, centoventi richieste e circa 170.000 interventi, con termini incongrui, eccedono lo schema del controllo a campione.

L’annullamento integrale del provvedimento dell’11 dicembre 2018 travolge in via derivata il provvedimento di restituzione e il diniego di riesame. Il GSE è condannato a rifondere le spese del doppio grado.