Improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e sorte dell’azione risarcitoria in corso (Cons. Stato n. 2809 del 08.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sopravvenuta inefficacia degli atti impugnati nel corso del giudizio non determina l’improcedibilità del ricorso di annullamento quando sia stata contestualmente proposta una domanda risarcitoria, poiché permane l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa ai fini della relativa delibazione. Tale interesse, tuttavia, cessa allorché il capo risarcitorio sia respinto con pronuncia non appellata, formandosi sul punto un giudicato preclusivo. Venuto meno l’interesse al giudizio di legittimità ex art. 34, comma 3, cod. proc. amm., il ricorso di primo grado va dichiarato improcedibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., con annullamento senza rinvio della sentenza appellata. Non integra interesse meritevole di tutela l’aspirazione a una pronuncia di mero orientamento, che difetta di attitudine conformativa e realizzerebbe un inammissibile sopravanzamento del potere amministrativo.

Il Fatto

Il Comune di Padenghe sul Garda ha chiesto alla Regione Lombardia di istituire un dispensario farmaceutico stagionale nella c.d. zona Lago, area a forte vocazione turistica. Con decreto dirigenziale la Regione ha istituito il presidio per le stagioni 2024 e 2025 e il Comune ha invitato i due farmacisti più vicini a manifestare interesse, indicando locali idonei entro termini prorogati. Uno dei due ha offerto locali già attrezzati; l’altro ha proposto tre soluzioni, in parte fuori area o di difficile realizzazione. L’ATS ha quindi affidato la gestione della stagione 2024 al primo dei due.

Il farmacista escluso ha impugnato le determine di affidamento e il presupposto decreto regionale di individuazione dell’area, deducendo la violazione del criterio di vicinanza, l’illogicità della valutazione sulle soluzioni proposte e l’artificiosa delimitazione dell’area. Il TAR Lombardia ha accolto le tre censure, respingendo la domanda risarcitoria per difetto di prova del pregiudizio. Contro la sentenza ha proposto appello il farmacista affidatario; l’ATS ha resistito e appellato in via incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina anzitutto le eccezioni processuali dell’appello incidentale. Quanto all’asserita inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti, l’eccezione è infondata: la prima determina comunale era stata annullata in autotutela, mentre il provvedimento di avvio e la nota di proroga dei termini hanno natura meramente endoprocedimentale, con la conseguenza che la loro impugnazione era possibile solo unitamente al provvedimento conclusivo. Parimenti infondato è il rilievo sulla mancata contestazione della scelta localizzativa: l’impugnativa risultava estesa al decreto regionale nella parte relativa alla localizzazione del dispensario.

Il nucleo della decisione riguarda l’eccezione di sopravvenuta improcedibilità per cessazione dell’interesse. La Corte la condivide solo in parte. In primo grado, in parallelo all’azione di annullamento, era stata proposta una domanda risarcitoria che, per consolidata giurisprudenza, impedisce la declaratoria di improcedibilità fino a quando permanga l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa. Alla data della decisione del TAR, dunque, l’azione era procedibile perché sorretta dall’interesse al giudizio di legittimità ex art. 34, comma 3, cod. proc. amm., strumentale alla delibazione della domanda risarcitoria.

Tale interesse è però cessato quando la domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova del danno e il relativo capo decisorio non è stato appellato, con formazione di un giudicato preclusivo. Quanto agli atti relativi alla stagione 2025, essi hanno perso efficacia con la conclusione della stagione e non sono mai stati gravati, né risulta proposta in relazione agli stessi alcuna domanda risarcitoria nei termini ex art. 30 cod. proc. amm..

La Corte esclude che possa residuare un interesse di tipo conformativo: ciò che l’appellato auspica non è un effetto conformativo in senso proprio, ma un effetto meramente persuasivo, privo di rilevanza processuale. La pronuncia orientativa invocata non vincolerebbe l’Amministrazione né sull’an né sul modo dell’esercizio del potere, e un pronunciamento preventivo realizzerebbe un improprio sopravanzamento del potere amministrativo, precluso dall’art. 34, comma 2, cod. proc. amm..

In ragione di quanto esposto la Corte dichiara l’improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., e annulla senza rinvio la sentenza appellata, richiamando sul punto Cons. Stato, Sez. III, n. 9713 del 2022, Sez. IV, n. 194 del 2022, Sez. V, n. 1761 del 2021, Sez. VII, n. 33 del 2025 e n. 4879 del 2022. Le spese del doppio grado sono compensate.