Inadempimento e collegamento negoziale negli accordi tra pubbliche amministrazioni (TAR Lazio n. 672 del 14.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo tra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della legge n. 241/1990 è modulo negoziale atipico di procedimento, a contenuto non predeterminato; l’applicabilità ad esso degli istituti del diritto civile dipende dalle modalità concrete con cui le amministrazioni regolano gli interessi dedotti in convenzione, non potendosi escludere in assoluto né affermare aprioristicamente. Quando la convenzione attuativa trovi la propria causa in un precedente accordo di finanziamento tra l’amministrazione e l’ente esecutore, sussiste un collegamento negoziale in senso tecnico e il terzo finanziatore, parte sostanziale del rapporto, è tenuto a onorare gli impegni assunti. La clausola che subordina il rimborso all’effettivo incasso della provvista non integra una condizione sospensiva, ma un termine di adempimento: essa costituisce l’elemento di interferenza causale tra i due contratti. Ne deriva la condanna solidale dell’ente e del Ministero al pagamento della somma, oltre interessi e rivalutazione.

Il Fatto

Una università pubblica propone ricorso in riassunzione davanti al giudice amministrativo dopo che il giudice ordinario, con ordinanza del 7 luglio 2023, ha declinato la giurisdizione in favore della giurisdizione esclusiva del g.a. La ricorrente agisce per l’inadempimento di un’obbligazione di pagamento dedotta in un accordo stipulato con un ente di ricerca pubblico per lo svolgimento in comune di attività d’interesse pubblico.

Il Ministero aveva approvato una convenzione con l’ente, impegnando una somma per il finanziamento di un progetto di comunicazione. In esecuzione di tale impegno l’ente aveva sottoscritto con l’università un accordo per la divulgazione dei contenuti raccolti in una piattaforma informatica, riconoscendo alla ricorrente un rimborso spese subordinato al reale incasso delle somme dal Ministero. Eseguita l’attività e approvata la rendicontazione, l’università chiede il pagamento; l’ente sollecita il Ministero, che non versa la provvista.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le eccezioni in rito sulla nullità della procura per difetto di specialità e sul difetto di ius postulandi. Entrambe sono respinte: la prima richiamando l’orientamento della Sezione che, sulla scorta di Cass. Sez. Un. n. 2075 del 2024, ritiene valida la procura materialmente congiunta al ricorso; la seconda perché è documentalmente provato il conflitto di interessi che, a mente dell’art. 43 del R.D. n. 1611/1933, consente all’ente di non avvalersi dell’Avvocatura dello Stato.

Nel merito, la questione riguarda la qualificazione dell’accordo ex art. 15 legge n. 241/1990 e l’applicabilità degli istituti civilistici. Il Collegio osserva che l’atto è modulo negoziale atipico e che la compatibilità con gli istituti del diritto comune va verificata caso per caso. Nel caso concreto, la convenzione tra ente e università trova la propria causa nell’accordo di finanziamento con il Ministero: ricorrono dunque le condizioni del collegamento negoziale in senso tecnico, dovendosi ravvisare non un nesso occasionale, ma una connessione teleologica obiettivata nel contenuto dei contratti.

La clausola che subordina il rimborso al reale incasso delle somme non è una condizione sospensiva, ma un termine di adempimento: l’effetto contrattuale si è prodotto alla sottoscrizione e l’erogazione del finanziamento non è più oggetto di facoltà discrezionale del Ministero, essendosi questi vincolato. Ne consegue che l’obbligazione di rimborso è esigibile.

Il Collegio procede quindi alla riqualificazione dell’azione, esercitando il potere-dovere di qualificare giuridicamente i fatti in ossequio al principio iura novit curia: la domanda di finzione di avveramento si fonda su fatti coincidenti con l’azione di inadempimento. L’azione è accolta e la prestazione dichiarata esigibile; ente e Ministero sono condannati in solido al pagamento, oltre interessi e rivalutazione.