Intermediario rifiuti, costi manodopera del subappaltatore non vanno indicati in offerta (Cons. Stato n. 5580 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’operatore economico che partecipa a una gara in qualità di intermediario senza detenzione dei rifiuti, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. l), del d.lgs. n. 152 del 2006, non è tenuto a indicare nell’offerta economica i costi della manodopera relativi alle prestazioni affidate a terzi in subappalto. L’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023 impone di dichiarare i costi propri dell’offerente, non quelli di organizzazioni aziendali distinte. I controlli sui subappaltatori e sul rispetto dei trattamenti retributivi si concentrano nella fase di autorizzazione al subappalto, ai sensi dell’art. 119 del d.lgs. n. 36 del 2023. L’esclusione fondata sulla mancata indicazione di tali costi è illegittima, così come la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro conseguenti.

Il Fatto

Una centrale di committenza indice una procedura aperta, con criterio del minor prezzo, per l’affidamento in dodici lotti del servizio di raccolta, trasporto e recupero di fanghi disidratati non pericolosi. Una società partecipa a tutti i lotti qualificandosi come intermediario senza detenzione dei rifiuti e dichiara, nell’offerta, di voler ricorrere al subappalto per le attività di caricamento e trasporto, indicando come costo della manodopera la sola componente riferita al proprio personale.

All’esito della verifica dell’anomalia, la stazione appaltante contesta il ribasso sui costi del lavoro e l’applicazione di contratti collettivi diversi da quelli di gara. L’operatore chiarisce di essere intermediario commerciale e di subappaltare la fase di trasporto, con costi di manodopera propri limitati al personale amministrativo. Il RUP dispone comunque l’esclusione per carenza di un elemento essenziale dell’offerta, non integrabile in via successiva, e aggiudica il lotto al secondo classificato. Il TAR Veneto respinge il ricorso; la società appella, chiedendo in subordine la remissione alla Corte di giustizia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione dell’estensione dell’obbligo dichiarativo sui costi della manodopera quando il concorrente sia intermediario e affidi l’esecuzione materiale a imprese terze. Richiamando proprie recenti pronunce, qualifica la fattispecie come ipotesi di subappalto necessario e ne trae le conseguenze sul piano degli oneri dichiarativi.

Secondo l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 2015, l’indicazione del nome del subappaltatore non è obbligatoria all’atto dell’offerta, neppure nel subappalto necessario. L’intermediario è invece gravato di oneri ulteriori sul versante della dimostrazione della disponibilità dei soggetti qualificati: produce le dichiarazioni di disponibilità dei titolari delle autorizzazioni e delle imprese di trasporto, che si impegnano a stipulare il contratto in caso di aggiudicazione. Lo schema ricalca, per molti versi in anticipo, quello dell’autorizzazione al subappalto.

La Corte esclude che da ciò discenda l’obbligo di indicare nell’offerta economica i costi della manodopera delle attività subappaltate. Tali verifiche vanno svolte nella fase autorizzatoria, dove la disciplina generale concentra i controlli. Non è possibile onerare l’intermediario di obblighi dichiarativi relativi alla sfera giuridica di soggetti terzi, per voci di costo che sfuggono al suo potere di controllo perché attengono a organizzazioni aziendali distinte e autonome. L’intermediario, non gestendo direttamente i rifiuti, non può conoscere ex ante i costi interni delle imprese terze.

Il Collegio richiama la propria Sez. III n. 6114 del 2023, secondo cui i costi da indicare sono quelli propri dell’appaltatore e la verifica sulla manodopera del subappaltatore si colloca in sede di autorizzazione. Né il disciplinare di gara né la modulistica prevedevano uno spazio per i costi del subappalto: il riferimento ai valori “complessivi” va letto con riguardo al singolo concorrente. L’appello è quindi fondato; assorbito il motivo sul soccorso istruttorio, non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale, essendo la questione risolta in senso favorevole all’appellante.

In riforma della sentenza, il Consiglio di Stato accoglie il ricorso di primo grado, annulla esclusione e aggiudicazione, dichiara l’inefficacia del contratto e dispone il subentro dell’appellante nel lotto entro trenta giorni dalla comunicazione, compensando le spese del doppio grado per la novità della questione.