Interpretazione sostanziale dell’atto amministrativo e revisione della pianta organica delle farmacie (Cons. Stato n. 8345 del 18.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti amministrativi si interpretano secondo un criterio sostanzialistico, che privilegia l’effettiva volontà dell’Amministrazione, il potere concretamente esercitato e l’interesse finale perseguito rispetto al mero dato letterale o al nomen iuris, privilegiando tra le possibili letture quella secundum legem. Ne consegue che la deliberazione comunale di revisione della pianta organica delle farmacie, la quale sopprima una sede facoltativa e ridetermini il perimetro della sola sede obbligatoria, non ne comporta la nuova istituzione: la sede obbligatoria, per la quale sussistono i requisiti demografici di legge, resta quella originariamente istituita. È pertanto legittimo l’inserimento di tale sede, con la nuova localizzazione, tra quelle assegnabili mediante lo scorrimento della graduatoria del concorso straordinario già bandito.

Il Fatto

Un farmacista, iscritto all’Albo e non partecipante al concorso straordinario bandito dalla Regione con D.G.R. n. 2199/2012, ha impugnato il decreto regionale che inseriva tra le sedi disponibili per il quarto interpello la terza sede farmaceutica del Comune, istituita nel 2019 con la revisione della pianta organica. Il ricorrente deduceva di avere interesse a che quella sede fosse destinata al futuro concorso che la Regione avrebbe dovuto indire, e non allo scorrimento della graduatoria del 2012.

Il TAR Veneto, con la sentenza n. 1107/2023, ha rigettato il ricorso, ritenendo che la terza sede assegnata con il quarto interpello non fosse stata istituita con la deliberazione del 2019, ma con la precedente deliberazione del 2012, adottata in applicazione dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012. Il farmacista ha proposto appello, censurando l’interpretazione dell’atto comunale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il gravame, ribadendo che i provvedimenti amministrativi devono essere interpretati non già basandosi formalisticamente sul solo tenore letterale, bensì in maniera sostanzialistica, facendo riferimento all’effettiva volontà dell’Amministrazione e all’effetto finale perseguito. Il criterio invocato dall’appellante — la preminenza dell’interpretazione letterale desunta dagli artt. 1362 e ss. cod. civ. — non è sufficiente a superare tale canone quando il dato testuale conduca a un esito illogico.

La Corte rileva che il Comune non avrebbe potuto sopprimere la terza sede, in quanto obbligatoria per legge ai sensi dell’art. 11, comma 2, del D.L. n. 1/2012, sussistendone il requisito demografico. Appare quindi illogico ritenere che la deliberazione del 2019 abbia dapprima soppresso la sede obbligatoria e poi contestualmente (re)istituito una “nuova” terza sede: il significato dell’atto si desume dall’effetto finale, che non può essere se non quello di mantenere in vita la sede, seppure con diversa perimetrazione territoriale.

Il Collegio richiama il consolidato orientamento secondo cui, tra più interpretazioni possibili, va privilegiata quella secundum legem, idonea ad affermarne la legittimità (cfr. Cons. St., Sez. III, sentenze n. 4344/2016 e n. 5877/2014; Ad. plen. n. 3/2003). La modifica della circoscrizione della terza sede rientra nella competenza comunale di identificare le zone di collocazione delle farmacie, riconosciuta dall’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968.

Quanto alla corrispondenza endoprocedimentale tra Comune e Regione, la Corte precisa che il primo giudice l’ha richiamata unicamente come dato storico, a fini ricostruttivi, e non le ha attribuito autonoma valenza interpretativa; in ogni caso gli elementi esterni all’atto possono costituire un valido ausilio solo in presenza di dubbi sul contenuto dell’atto stesso. L’appello è pertanto infondato e le spese di giudizio sono compensate.