Lavori scorporati dalla variante non sono complementari: veto al quinto d’obbligo (Corte dei Conti Sez. contr. Calabria n. 77 del 12.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
La procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per i lavori complementari, di cui all’art. 57, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 163/2006, ha carattere eccezionale e non è suscettibile di applicazione analogica o estensiva. I suoi presupposti devono essere accertati con particolare rigore e adeguatamente motivati nella delibera o determina a contrarre. Non integrano la nozione di complementarietà i lavori che, pur collocati nelle somme a disposizione del quadro economico, siano stati scorporati dall’originario progetto per contenere la variazione contrattuale entro il quinto d’obbligo. In tal caso i lavori, essendo previsti nella progettazione iniziale e riconducibili a scelte discrezionali della stazione appaltante, non sono dovuti a circostanza imprevista e restano soggetti all’ordinaria evidenza pubblica. È illegittima, pertanto, la clausola del decreto che approva la voce di lavori complementari destinati all’affidamento diretto al medesimo appaltatore.

Il Fatto

Il Provveditorato interregionale alle opere pubbliche per la Sicilia e la Calabria ha approvato, con decreto prot. n. 378 del 30.05.2024, la perizia di variante relativa ai lavori di costruzione del nuovo Palazzo di Giustizia di Locri, redatta ai sensi dell’art. 132 del d.lgs. n. 163/2006, insieme al nuovo quadro economico, di importo complessivo pari a € 19.995.451,95, e all’atto aggiuntivo che affida le modifiche all’impresa appaltatrice del contratto originario. Il decreto è stato trasmesso alla Sezione regionale di controllo per l’ammissione al visto e alla registrazione, in sostituzione di un precedente decreto di identico contenuto, rettificato su richiesta della Ragioneria territoriale.

Nel quadro economico compaiono, tra le somme a disposizione dell’Amministrazione, € 4.550.175,87 per lavori complementari da affidarsi mediante procedura negoziata senza bando, ex art. 57, comma 5, lett. a). La questione arriva al Collegio perché il magistrato istruttore e il consigliere delegato dubitano che opere individuate per scorporo dalla variante possano essere qualificate come complementari.

La Motivazione della Corte

La Sezione circoscrive l’esame alla conformità a legge dell’art. 2 del decreto, nella parte in cui approva la voce relativa ai lavori complementari. Ritiene superati gli altri rilievi, alla luce dei chiarimenti forniti dall’Amministrazione; residua il solo profilo dell’art. 57, comma 5, d.lgs. n. 163/2006.

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 2272 del 2015, n. 2787 del 2019, n. 4715 del 2020) secondo cui la procedura derogatoria ha carattere eccezionale, non ammette applicazione analogica o estensiva e impone un particolare rigore nell’accertamento dei presupposti, con adeguata motivazione nella determina a contrarre. Il fine è scongiurare che l’Amministrazione utilizzi situazioni genericamente affermate come un commodus discessus dall’obbligo di gara.

La Corte rileva che l’Amministrazione ha inserito la previsione dei lavori complementari nel quadro economico senza adeguata motivazione, anticipando di fatto la successiva attività contrattuale e legittimando in anticipo l’affidamento diretto. La complementarietà presuppone lavori non compresi nel progetto o nel contratto iniziale, divenuti necessari per una circostanza imprevista. Le giustificazioni addotte non dimostrano analiticamente tale estraneità: i lavori risultano scorporati dal progetto originario proprio per contenere la variante nel quinto d’obbligo, e dunque erano previsti nella progettazione iniziale.

Il ragionamento “a cascata” dell’Amministrazione — secondo cui gli eventi imprevedibili che giustificano la variante legittimerebbero anche il ricorso all’art. 57 — non convince il Collegio: i lavori indicati (ascensori, montacarichi, sanitari, impianti, sistemazioni esterne) non sono riconducibili a circostanza imprevista, bensì a scelte discrezionali della stazione appaltante. La stessa motivazione del decreto riconduce la previsione alla preferenza per l’unicità dell’appaltatore, ragione di mera convenienza che non può fondare la deroga al principio di libera concorrenza: rileva solo la complementarietà funzionale, non quella economica o organizzativa.

I pareri ANAC richiamati dal Provveditorato sono giudicati non conferenti, riferendosi a fattispecie non sovrapponibili. Difettando i presupposti, i lavori — non complementari ma di completamento, interni ed esterni all’opera — vanno sottoposti all’ordinario regime dell’evidenza pubblica, non potendo la PA suddividere artificiosamente l’opera in due tronconi. La Sezione ammette quindi al visto il decreto con esclusione dell’art. 2, punto 11.