Legittimazione ad agire avverso gli atti ablatori spetta al proprietario del fondo (Cons. Stato n. 10153 del 17.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La legittimazione a impugnare gli atti del procedimento espropriativo, siano essi presupposti o direttamente ricompresi in esso, spetta, in linea generale, al solo proprietario del fondo. È questi l’unico soggetto rispetto al quale può sostenersi una relazione di immediata inerenza con l’esercizio del potere ablatorio, preordinato all’estinzione o alla compressione temporanea del diritto di proprietà. L’affittuario di un ramo d’azienda che comprende lo stabilimento insistente sull’area non è titolare di alcun diritto reale e non subisce un’incisione diretta e univoca del proprio patrimonio giuridico, con conseguente difetto di legittimazione attiva. La tutela dei titolari di diritti reali o personali sul bene espropriato si realizza, per espressa previsione normativa, unicamente sull’indennità.

Il Fatto

Una società ha impugnato davanti al TAR Liguria il decreto con cui l’Autorità di sistema portuale del Mar Ligure Occidentale ha disposto l’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio di alcune aree, per un periodo di trentasei mesi, necessarie alla realizzazione di un progetto infrastrutturale. Il TAR, con sentenza n. 375 del 2022, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva: la ricorrente non era proprietaria né titolare di altro diritto reale sulle aree, ma soltanto affittuaria del ramo d’azienda comprendente lo stabilimento che vi insisteva.

La società ha proposto appello, riproponendo i motivi di primo grado e deducendo violazione delle norme sul procedimento espropriativo e del principio di interpretazione adeguatrice, nonché degli artt. 24 e 117 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo 1 CEDU. L’Autorità portuale e il Commissario per la ricostruzione si sono costituiti chiedendo il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la decisione della Sezione n. 3201 dell’8 aprile 2024, resa in un caso sostanzialmente analogo tra le stesse parti, e conferma il proprio orientamento. Il punto di partenza è la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2022: la legittimazione al ricorso presuppone una relazione diretta e immediata tra l’esercizio del potere amministrativo e il patrimonio giuridico del ricorrente, compresso o ampliato dal provvedimento.

Applicando tale principio al procedimento espropriativo, il Consiglio di Stato osserva che le norme del d.P.R. n. 327/2001 individuano di regola nel proprietario il destinatario degli atti della procedura, l’interessato alla partecipazione, il soggetto a cui vanno notificati gli avvisi e l’unico legittimato ad accettare l’indennità. Assume rilievo decisivo l’art. 25, secondo cui l’espropriazione comporta l’estinzione automatica degli altri diritti reali o personali gravanti sul bene, mentre le azioni esperibili sul bene non incidono sul procedimento e tutti i diritti relativi al bene possono farsi valere unicamente sull’indennità.

Da ciò deriva l’esclusione, in radice, della dedotta violazione dell’art. 117 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo 1 CEDU. Il Collegio aggiunge un argomento sistematico: ammettendo l’azione del titolare di un diritto personale di godimento, questi potrebbe contraddire la volontà del proprietario che presti acquiescenza al provvedimento perché soddisfatto dell’indennizzo, sospendendo la vicenda dominicale e rallentando la realizzazione dell’opera pubblica.

Non vi è contrasto con i precedenti invocati dall’appellante. Nella sentenza n. 5433/2021 fu esclusa la legittimazione del mero conduttore del fondo, e le affermazioni in senso ampliativo costituiscono al più obiter dicta. Quanto alla Adunanza plenaria n. 21 del 1983, il Collegio ne chiarisce la portata: in quel caso l’ente proprietario aveva costituito il diritto di godimento e poi inteso riacquisire il fondo per un’opera pubblica, sicché il decreto incideva direttamente sul diritto personale.

Nel caso in esame gli atti impugnati sono preordinati a incidere sul diritto di proprietà di altra società, mentre l’appellante è solo conduttrice, con obbligo di acquisto, del ramo d’azienda. L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese, senza sospensione in attesa del ricorso straordinario.