Lesione dell’affidamento e annullamento dell’autorizzazione: due domande distinte (Cass. Sez. Un. n. 34712 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di risarcimento del danno da annullamento di un provvedimento amministrativo favorevole, fondata sulla lesione dell’affidamento incolpevole, e la domanda di risarcimento del danno derivante dall’illegittimità costituzionale della legge regionale che quel provvedimento aveva consentito, hanno cause petendi autonome e non possono essere unificate. Il giudice che, qualificando la sola domanda incentrata sull’esercizio della potestà legislativa, ometta di pronunciarsi sull’altra, incorre nella violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., per omessa pronuncia. La funzione legislativa resta espressione di potere politico insindacabile, sicché dall’illegittimità costituzionale della norma non deriva un danno qualificabile come ingiusto ai sensi dell’art. 2043 cod. civ.

Il Fatto

Una società agricola, in liquidazione, aveva ottenuto dalla Regione un’autorizzazione unica alla realizzazione di un impianto per la produzione di energia da biogas, rilasciata in forza di una legge regionale che escludeva dalla valutazione di impatto ambientale gli impianti di potenza inferiore a una certa soglia. La legge regionale è stata poi dichiarata illegittima costituzionalmente, per contrasto con la direttiva unionale, e il giudice amministrativo ha annullato l’autorizzazione.

La società ha convenuto la Regione davanti al giudice ordinario chiedendo il risarcimento del danno, articolando in realtà due pretese: l’una per la lesione dell’affidamento incolpevole riposto nel provvedimento favorevole poi annullato; l’altra per il pregiudizio derivante dall’esercizio illegittimo della potestà legislativa. Il Tribunale ha dichiarato la domanda inammissibile per carenza assoluta di giurisdizione e la Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione, individuando il fatto costitutivo del diritto nel solo illegittimo operato legislativo. La società ricorre in Cassazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite affrontano congiuntamente i primi due motivi, incentrati sulla violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., e li ritengono fondati. Il nodo è la qualificazione della domanda: la Corte d’appello ha unificato due domande che l’atto introduttivo teneva distinte, estromettendo dal thema decidendum quella relativa all’affidamento.

La ricostruzione delle cause petendi è decisiva. Una domanda si incentra sull’attività amministrativa della Regione: l’emanazione dell’autorizzazione unica e il suo successivo annullamento, che avrebbe reso economicamente pregiudizievoli gli investimenti compiuti. L’altra si innesta sull’asserito scorretto esercizio del potere legislativo, addotto come fonte di illecito aquiliano. Le due configurazioni sono ontologicamente differenti e ciascuna conserva autonomia giuridica.

Il giudice d’appello, individuando il fatto costitutivo del diritto nel solo illegittimo operato legislativo, ha omesso di esaminare la domanda risarcitoria conseguente all’esercizio della funzione amministrativa. Si tratta di una chiara omessa pronuncia, non di una pronuncia oltre il perimetro del thema decidendum: il riferimento formale all’extrapetizione non incide, perché gli argomenti della ricorrente mirano a denunciare il difetto di decisione su una domanda proposta.

Quanto alla giurisdizione, la Corte rileva che l’eccezione di difetto era stata sollevata dalla Regione in primo grado, ma non è stata riproposta come motivo d’impugnazione. Sul punto si è formato il giudicato interno nel senso della giurisdizione ordinaria in relazione alla domanda da affidamento.

Il terzo motivo è invece rigettato. La Corte richiama il proprio consolidato orientamento secondo cui la funzione legislativa è espressione di potere politico, incoercibile e sottratto al sindacato giurisdizionale: dalla promulgazione della legge non può derivare un danno risarcibile, neppure quando la norma sia poi espunta dall’ordinamento per contrasto con la Costituzione. La condotta del legislatore, regionale o statale, è inidonea a ledere situazioni giuridiche soggettive e resta insindacabile. Nel caso concreto l’esercizio della potestà legislativa regionale si è rivelato illegittimo, ma ciò non trasforma il suo esercizio in un illecito accertabile e fonte di risarcimento. Conseguono l’accoglimento dei primi due motivi, la cassazione della sentenza con rinvio al Tribunale, e il rigetto del terzo.