Lottizzazione, autotutela del titolo edilizio illegittima per inadempimento urbanizzazioni (TAR Lombardia n. 903 del 14.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il Comune non può annullare in autotutela i titoli edilizi rilasciati in esecuzione di una convenzione urbanistica per la sola mancata ultimazione delle opere di urbanizzazione. Quando la convenzione richiede che tali opere siano avviate prima delle edificazioni private e procedano contestualmente con regolarità e continuità, la loro incompletezza non determina alcuna illegittimità sopravvenuta dei titoli edilizi. Alla scadenza del termine di ultimazione delle opere, l’amministrazione può esigere la predisposizione di un progetto complessivo delle opere mancanti e sospendere la dichiarazione di agibilità degli edifici, non privare gli stessi del titolo edilizio. I soggetti attuatori e i loro aventi causa restano obbligati al completamento delle opere anche dopo la scadenza della convenzione, trattandosi di prestazione assimilabile a un onere reale.

Il Fatto

La società ricorrente è subentrata nella posizione di uno dei tre soggetti attuatori del piano attuativo di iniziativa privata “Ambito 13 – Cascina Merina“, destinato alla trasformazione residenziale di un’area agricola di 63.500 mq nel territorio comunale. Gli originari soggetti attuatori avevano stipulato con il Comune, il 15 dicembre 2014, una convenzione urbanistica di durata decennale, che poneva a loro carico la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Il 15 dicembre 2023 la ricorrente ha presentato una SCIA per la costruzione di due palazzine residenziali, non inibita dal Comune. Successivamente, con determinazione del responsabile del Settore Urbanistica ed Edilizia Privata n. 45 dell’11 luglio 2024, il Comune ha annullato in autotutela la SCIA, dopo aver sospeso i lavori con il preavviso del 20 marzo 2024. La motivazione si fonda sulla mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, che la convenzione poneva a carico dei soggetti attuatori. La società ha impugnato il provvedimento e il preavviso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito la natura del giudizio: formalmente impugnatorio, ma sostanzialmente rivolto all’accertamento delle obbligazioni nascenti dalla convenzione urbanistica. In questa prospettiva, l’amministrazione non è strettamente vincolata ai tempi dell’autotutela, perché il suo intervento sui propri provvedimenti è funzionale non a ristabilire la legittimità dell’atto, ma a salvaguardare l’equilibrio pattizio tra utilità pubbliche e private.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto che l’annullamento in autotutela si fondi sulla mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, ma sia caratterizzato da sviamento e difetto di proporzionalità. La decisione non si basa su vizi originari del singolo titolo edilizio, bensì sul comportamento omissivo dei proprietari prima e dopo la formazione del titolo. Non è quindi lo strumento adeguato: se l’interesse pubblico consiste nell’urbanizzare il comparto, gli edifici non possono regredire a opere abusive per cause esterne ai titoli, ma assumono lo stato di fabbricati provvisoriamente non agibili per mancanza dei requisiti previsti dall’art. 24, comma 4, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.

Il Collegio ha poi escluso che la convenzione giustifichi un intervento in autotutela sui titoli edilizi. La convenzione non impone che le opere di urbanizzazione precedano le edificazioni private: è sufficiente che siano avviate prima delle edificazioni e procedano contestualmente con regolarità e continuità. Manca qualsiasi riferimento a una illegittimità sopravvenuta dei titoli, clausola peraltro di dubbia legittimità, incompatibile con una condizione risolutiva degli effetti permanenti del titolo. La convenzione rinvia espressamente all’agibilità, dichiarabile solo dopo l’ultimazione delle opere di urbanizzazione funzionali.

Quanto al termine di 60 mesi per l’ultimazione delle opere, ormai scaduto, il suo superamento non comporta il divieto di rilasciare nuovi titoli edilizi. Diversamente, il periodo di validità della convenzione risulterebbe dimezzato, con lesione dell’equilibrio economico definito su orizzonte decennale. Il termine legittima il Comune a esigere dai soggetti attuatori un progetto complessivo delle opere mancanti, elaborato mediante conferenza di servizi, previa ricognizione e collaudo delle opere eseguite. Fino alla sistemazione, il Comune può rinviare l’agibilità, non incidere sui titoli edilizi.

Il Tribunale ha infine affermato che i soggetti attuatori e i loro aventi causa restano obbligati al completamento delle opere anche dopo la scadenza della convenzione, prestazione assimilabile a un onere reale. Il ricorso è stato pertanto parzialmente accolto, con annullamento del provvedimento in autotutela nella parte in cui priva di titolo edilizio gli edifici della ricorrente e contestuale accertamento delle obbligazioni convenzionali. Le spese sono state compensate; il contributo unificato posto a carico del Comune ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.