Matrici di riporto escluse dal regime rifiuti e gestite nella bonifica (Cons. Stato n. 6542 del 23.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le matrici materiali di riporto, per effetto della riforma dell’art. 3 del d.l. n. 2/2012 ad opera dell’art. 37-bis del d.l. n. 77/2021, devono rispettare la disciplina in materia di bonifica dei siti contaminati a prescindere dall’esito del test di cessione. Esse non rientrano nel campo di applicazione della Parte IV, Titoli I-IV, del d.lgs. n. 152/2006 relativa ai rifiuti e, anche se non conformi ai predetti limiti, sono gestite nell’ambito dei procedimenti di bonifica al pari dei suoli. La prescrizione amministrativa che qualifica i materiali come rifiuti in ragione della percentuale di materiale antropico e dell’esito di un singolo sondaggio contrasta con il principio di legalità e con il principio di correzione prioritaria alla fonte di cui all’art. 3-ter del d.lgs. n. 152/2006. Le prescrizioni di bonifica non costituiscono sanzione punitiva in senso convenzionale, perché rispondono al paradigma ripristinatorio e non a quello afflittivo.

Il Fatto

La controversia riguarda la bonifica dell’area denominata “I” e dei corridoi adiacenti all’area “B+I”, entrambe interne al Sito di Interesse Nazionale “Laghi di Mantova e Polo Chimico”. La società titolare dell’attività industriale e la proprietaria dell’area hanno presentato al Ministero competente l’istanza di approvazione di un piano di caratterizzazione integrativo delle matrici insature.

Il Ministero ha approvato il piano con prescrizioni. La prescrizione n. 1 qualificava come “riporti” i materiali con percentuale di materiale antropico inferiore al 20 per cento del volume rinvenuto e come “rifiuti” quelli con percentuale superiore, prevedendo che il rinvenimento di rifiuti in uno solo dei cinque sondaggi per cella comportasse la qualificazione come rifiuto di tutti i materiali presenti. La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Lombardia, che ha accolto solo il motivo relativo al criterio del singolo sondaggio. Contro tale decisione parziale è stato proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce l’evoluzione del quadro normativo. Il d.m. n. 471/1999 considerava i materiali di riporto alla stregua delle altre matrici. L’art. 3 del d.l. n. 2/2012, nella versione originaria, qualificava come fonti di contaminazione le sole matrici non conformi ai limiti del test di cessione. La giurisprudenza aveva perciò distinto le matrici sopra e sotto i limiti, applicando alle prime un regime speciale.

La riforma introdotta dall’art. 37-bis del d.l. n. 77/2021 ha mutato radicalmente l’assetto. La norma interpreta i riferimenti al “suolo” contenuti nell’art. 185, comma 1, lettere b) e c), del d.lgs. n. 152/2006 come riferiti anche alle matrici materiali di riporto. Il comma 2 impone il test di cessione e il rispetto della legislazione sulla bonifica; il comma 3 prevede che, anche se non conformi ai limiti, tali matrici siano gestite nell’ambito dei procedimenti di bonifica, al pari dei suoli.

Da qui la conseguenza decisiva: è venuta meno la distinzione tra matrici sopra e sotto i limiti e il diversificato regime che ne derivava. Le matrici di riporto restano escluse dal campo di applicazione della Parte IV, Titoli I-IV, del Codice dell’ambiente, relativa ai rifiuti, a prescindere dall’esito del test. La gestione nella bonifica è coerente con il principio di correzione prioritaria alla fonte richiamato dall’art. 3-ter del d.lgs. n. 152/2006, che rende residuale il ricorso allo smaltimento.

La prescrizione n. 1 imposta dal Ministero contrasta dunque con il quadro normativo, perché, qualificando il materiale come rifiuto, impone scavo e smaltimento in impianti esterni. Il primo motivo di appello è fondato e la prescrizione va annullata.

Il secondo motivo è infondato. Il Collegio richiama i criteri elaborati dalla Corte EDU nella sentenza 8 giugno 1976, Engel c. Olanda, e ribaditi nella sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri c. Italia: qualificazione nazionale, natura della sanzione, severità. Le prescrizioni di bonifica non integrano una sanzione punitiva, perché mirano a ripristinare la situazione di legalità e non ad aggravare la sfera patrimoniale del destinatario. Assorbita la censura di proporzionalità, l’appello è accolto e le spese del doppio grado sono integralmente compensate.