Rinegoziazione del costo manodopera e inefficacia del contratto per violazione stand still (TAR Sicilia n. 2002 del 24.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La modifica dei costi della manodopera introdotta dall’operatore economico nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta integra una rettifica inammissibile di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, non suscettibile di essere mutato nell’importo al pari degli oneri di sicurezza. Il divieto è posto a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti e non risulta superato dal d.lgs. n. 36/2023, che anzi rafforza l’obbligo di indicazione separata dei costi, sancito a pena di esclusione dall’art. 108, comma 9. Sono ammissibili solo variazioni parziali e limitate delle singole voci, adeguatamente giustificate e bilanciate nel quadro economico, purché resti ferma l’entità iniziale dell’offerta. La stipula del contratto in violazione di entrambi i termini di stand still, sostanziale e processuale, impone la declaratoria di inefficacia del contratto, che il giudice dispone in via retroattiva in assenza di esigenze imperative e in presenza di una condotta della stazione appaltante oggettivamente grave.

Il Fatto

La Prefettura di Ragusa indice una gara europea per l’affidamento, per ventiquattro mesi, dei servizi di gestione dell’Hotspot di Pozzallo e delle pertinenziali strutture di Ragusa e Modica. Il criterio è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con settanta punti per l’offerta tecnica e trenta per quella economica; il costo della manodopera, stimato in oltre tre milioni di euro, non è soggetto a ribasso.

All’esito della graduatoria il costituendo raggruppamento controinteressato si colloca al primo posto con 98,15 punti, la ricorrente al secondo con 97,39. Segue la verifica di anomalia e l’aggiudicazione. La ricorrente impugna l’atto, deduce la modifica dei costi della manodopera in sede di giustificativi e chiede accesso alla scheda di valutazione dell’aggiudicataria; dopo l’ostensione propone motivi aggiunti. Nelle more la stazione appaltante stipula il contratto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara anzitutto cessata la materia del contendere sull’istanza di accesso, essendo stata la documentazione rilasciata e proposta l’impugnazione aggiuntiva. Respinta l’eccezione di tardività della memoria di replica e quella di improcedibilità per asserita perdita della regolarità contributiva — da un lato perchè avrebbe richiesto ricorso incidentale, dall’altro perchè il contributo unificato risulta versato nel termine assegnato — il Tribunale passa allo scrutinio del primo motivo, che accoglie.

La giurisprudenza amministrativa, richiamata anche con il riferimento a Cons. Stato n. 4406/2022 e a Cons. Stato n. 10264/2024, vieta la modifica dei costi della manodopera in corso di verifica di anomalia. Il Collegio ritiene che il principio non sia superato dal nuovo codice: gli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 impongono lo scorporo e l’indicazione separata dei costi, e la Relazione del Consiglio di Stato ne conferma la sanzione espulsiva.

Nel caso concreto l’aggiudicataria ha aumentato i costi della manodopera di euro 188.762,02, ridefinendo complessivamente la voce e inserendo per la prima volta i costi dei cinque responsabili di settore, per i quali aveva ottenuto cinque punti premiali. Non si tratta di mera ricomposizione, ma di una riformulazione sostanziale strumentale a sostenere l’offerta e a confermarne la serietà. La modifica, incidendo sull’attendibilità del costo del personale, impone l’esclusione; l’accoglimento assorbe le ulteriori censure.

Quanto alla domanda risarcitoria in forma specifica, il Collegio rileva la duplice violazione dell’art. 18 del d.lgs. n. 36/2023: il termine sostanziale non è decorso, perchè l’aggiudicazione è stata solo pubblicata e non comunicata; quello processuale è stato violato, perchè il contratto è stato stipulato il 6 marzo 2025 dopo la notifica del ricorso con istanza cautelare. Sussistono quindi i presupposti dell’art. 121 c.p.a. e, in assenza di esigenze imperative, il Tribunale dispone l’inefficacia retroattiva del contratto con subentro della ricorrente; non trovano applicazione le sanzioni alternative dell’art. 123 c.p.a., essendo il contratto dichiarato inefficace ex tunc.