Obbligo di riversamento dei compensi solo per incompatibilità relativa (Corte dei Conti Sez. Riunite n. 1 del 22.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’obbligo del dipendente pubblico di riversare il compenso dovuto per le prestazioni extra-istituzionali svolte, previsto dall’art. 53, commi 7 e 7-bis, del d.lgs. n. 165/2001, si riferisce alle sole situazioni di incompatibilità relativa, cioè agli incarichi in astratto autorizzabili ma in concreto svolti in assenza di autorizzazione. Resta ferma la risarcibilità delle conseguenze patrimoniali negative per l’erario derivanti dalla violazione del dovere di esclusiva posta in essere con attività radicalmente incompatibili e non autorizzabili. In tali ipotesi il compenso non è in radice dovuto e il danno, riferibile alla violazione del dovere di esclusività e all’indebita percezione di emolumenti, deve essere provato in concreto, anche mediante indici presuntivi gravi, precisi e concordanti, ma non può mai considerarsi in re ipsa.

Il Fatto

La vicenda origina da un giudizio di responsabilità amministrativa promosso dalla Procura regionale del Lazio nei confronti di un professore universitario in regime di impegno a tempo pieno, per lo svolgimento di attività e incarichi extra-istituzionali ritenuti non compatibili e non autorizzati dall’Ateneo di appartenenza. La Sezione Giurisdizionale regionale ha condannato il docente al pagamento di una somma complessiva, qualificando il danno da attività assolutamente incompatibili come violazione del sinallagma contrattuale e non come danno da mancata entrata. Avverso la sentenza pende appello innanzi alla Sezione Prima Giurisdizionale di Appello, con appello incidentale del Procuratore regionale.

La divergenza interpretativa sulla portata dell’art. 53, commi 7 e 7-bis, del d.lgs. n. 165/2001 ha indotto il Procuratore generale a deferire alle Sezioni riunite, ai sensi dell’art. 114, comma 3, c.g.c., una questione di massima: se l’obbligo restitutorio operi per tutte le attività non autorizzate, anche non autorizzabili, o sia limitato alle sole ipotesi di incompatibilità relativa.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni riunite hanno preliminarmente ritenuto ammissibile e rilevante la questione, sussistendo un rapporto di pregiudizialità necessaria con il giudizio di appello pendente. Il deferimento non sottrae la controversia al giudice naturale, che resta incardinato presso la Sezione di appello, alla quale gli atti ritornano dopo la pronuncia nomofilattica.

Sul merito, la Corte muove dalla sent. n. 26/2019/QM/PROC delle stesse Sezioni riunite, che aveva qualificato come risarcitoria, e non sanzionatoria, la responsabilità ex art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, escludendo qualsiasi automatismo e il danno in re ipsa. Rileva il Collegio che la richiesta di autorizzazione è lo strumento con cui l’amministrazione verifica in via preventiva la compatibilità dell’incarico e l’insussistenza di conflitti di interesse. Lo svolgimento di attività non autorizzate ma autorizzabili viola obblighi informativi e di riversamento; lo svolgimento di attività assolutamente incompatibili viola invece uno specifico dovere di esclusività, la cui valutazione di lesività è effettuata a monte dall’ordinamento.

La Corte valorizza le sopravvenute modifiche dell’ordinamento universitario, segnatamente l’art. 9 del d.l. n. 44/2023, convertito con l. n. 74/2023, che ha ampliato le attività autorizzabili e fornito un’interpretazione autentica della nozione di consulenza. Pur circoscritte al settore accademico, tali disposizioni inducono a una lettura evolutiva del divieto di cui all’art. 60 del d.P.R. n. 3/1957, parametro tradizionale delle attività assolutamente incompatibili.

Ne consegue che la distinzione tra le due fattispecie è netta e giustifica discipline diverse. Nelle ipotesi di incompatibilità relativa opera il modello restitutorio dell’art. 53, comma 7. Nelle ipotesi di incompatibilità assoluta il compenso non è in radice dovuto e il danno, da violazione del dovere di esclusività e da indebita percezione di emolumenti, deve essere accertato dal giudice di merito caso per caso, potendo coincidere con l’intero compenso, con l’inutile esborso o con l’indennità di esclusiva, oppure, per i docenti, con il differenziale retributivo tra tempo pieno e tempo definito. La prova può fondarsi su indici presuntivi, ma mai su un danno in re ipsa.