Occupazione sine titulo e ottemperanza: restituzione formale o acquisizione sanante (TAR Toscana n. 427 del 27.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di ottemperanza, il giudicato che accerta la sussistenza di un’occupazione sine titulo — anche nella forma dell’asservimento giuridico del bene, in difetto di apprensione materiale e di trasformazione fisica — impone all’amministrazione di rimuovere la situazione di illiceità mediante l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 oppure mediante la restituzione del bene al proprietario, formalizzata con apposito atto che attesti l’estraneità del fondo all’intervento urbanistico e la cessazione di ogni vincolo. Il Comune non può sottrarsi a tale alternativa limitandosi a dichiarare l’insussistenza dei presupposti dell’acquisizione, poiché una simile statuizione si pone in contrasto con il giudicato. La domanda di risarcimento del danno da occupazione usurpativa appartiene invece alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di condotta di mero fatto posta in carenza assoluta di potere e lesiva di un diritto soggettivo.

Il Fatto

Con ricorso proposto davanti al TAR Toscana, il proprietario di alcuni terreni ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza n. 829/2023, con la quale il medesimo Tribunale aveva ordinato al Comune di Rio di determinarsi sull’eventuale acquisizione sanante dei fondi occupati senza titolo. Le particelle erano state incluse nel comparto di progettazione unitaria disciplinato dalla scheda 1.7.2.22 del regolamento urbanistico e destinate a esproprio, ma il comparto è stato attuato da una società privata senza che alcuna procedura espropriativa fosse avviata per i fondi del ricorrente.

Nel corso del giudizio il Consiglio comunale ha adottato la delibera n. 43 dell’8.9.2025 e la successiva delibera n. 52 del 28.11.2025, con le quali ha avviato e concluso il procedimento di acquisizione solo per alcune particelle, decidendo invece di non procedere né all’acquisizione né alla restituzione di quelle residue. Il ricorrente ha impugnato tali delibere con motivi aggiunti, deducendo la nullità per violazione del giudicato e chiedendo il risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla sentenza ottemperanda, che ha accertato come le particelle residue si trovassero in una situazione equiparabile a un’occupazione sine titulo, essendo state destinate in via di fatto alle opere di pubblica utilità previste dalla scheda urbanistica. Rispetto ai fondi utilizzati per la strada, l’occupazione non si è realizzata mediante apprensione materiale e modificazione fisica, ma attraverso un asservimento giuridico del bene all’attuazione della previsione urbanistica.

Da tale accertamento discende che la situazione di illiceità avrebbe dovuto essere rimossa o con l’acquisizione sanante o con la restituzione dei beni al proprietario, previa riduzione allo stato originario. L’orientamento espresso dal Comune nelle delibere impugnate — secondo cui non sarebbe necessaria alcuna formale riconsegna dei beni — si pone in contrasto con il giudicato.

Il Collegio precisa però i limiti dell’ottemperanza. Non può essere imposta al Comune l’acquisizione sanante delle particelle, una volta che l’amministrazione ha accertato che le stesse non sono state trasformate né utilizzate per il progetto edilizio e che difetta l’interesse alla loro acquisizione pubblica. Né può essere imposta la restituzione dell’intero comparto, che implicherebbe la rimozione di tutti gli atti attuativi della previsione urbanistica: un esito praticamente inattuabile, che porrebbe peraltro un problema di ammissibilità del ricorso per mancanza dell’integrità del contraddittorio nei confronti della società che ha realizzato il progetto.

Il giudicato va quindi inteso nel senso di ammettere l’alternativa della restituzione del bene rimasto inutilizzato, da concretizzare con un atto formale — ad esempio un verbale di riconsegna — in cui si attesti che l’attuazione del progetto è stata completata e che le particelle ne sono rimaste estranee, non più soggette a esproprio né gravate da vincoli o asservimenti urbanistici. Il ricorso è pertanto accolto nei limiti indicati e le delibere impugnate sono dichiarate nulle per violazione del giudicato nella parte in cui il Comune ha ritenuto di non doversi pronunciare sulla situazione di tali particelle.

Quanto alle domande risarcitorie, il Collegio respinge quella relativa alla perdita della capacità edificatoria, perché generica e non provata. Dichiara invece il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento per l’illegittima occupazione: l’occupazione di un terreno in assenza di una idonea dichiarazione di pubblica utilità costituisce un comportamento di mero fatto, posto in carenza assoluta di potere, che integra un illecito permanente lesivo di un diritto soggettivo, riconducibile alla giurisdizione del giudice ordinario, come affermato da Cass. civ., sez. un., n. 7008 del 2025. Restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso ove la domanda sia riproposta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.