Occupazione usurpativa senza dichiarazione di pubblica utilità difetto giurisdizione giudice amministrativo (C.G.A.R.S. n. 192 del 30.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative a un’occupazione sine titulo di un fondo privato, quando difetti una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e manchi, dunque, qualsivoglia esercizio del potere ablatorio, non rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo. In tale ipotesi la condotta dell’amministrazione integra gli estremi dell’occupazione usurpativa, il cui sindacato spetta al giudice ordinario, restando la proprietà in capo al privato. La giurisdizione amministrativa si radica, invece, quando l’espropriazione sia preordinata a un fine pubblico e sorretta da una dichiarazione di pubblica utilità, anche se poi caducata, annullata o divenuta inefficace. È infine inammissibile la domanda con cui il privato pretenda la condanna dell’amministrazione all’acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, poiché a fronte del suo diritto alla restituzione grava sull’ente un’obbligazione facoltativa, non alternativa, rimanendo l’atto acquisitivo espressione di discrezionalità.

Il Fatto

Il ricorrente ha domandato la condanna del Comune alla restituzione del proprio terreno, irreversibilmente trasformato da opere pubbliche eseguite fin dal 1988, ovvero alla sua acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, oltre al risarcimento del danno. L’ente non aveva mai pagato alcunché né aveva adottato un decreto di esproprio.

Il TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rigettato la domanda, ritenendo non provata la dichiarazione di pubblica utilità, presupposto della giurisdizione amministrativa. L’appellante ha insistito nelle domande e ha invocato, per la prima volta in appello, la tutela avverso il silenzio sull’istanza di accesso agli atti. Il Comune si è costituito opponendosi, eccependo il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il profilo processuale. L’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., proposta per la prima volta in appello, costituisce una domanda nuova, in contrasto con il divieto di ius novorum sancito dall’art. 104 c.p.a. Essa è, inoltre, propedeutica a introdurre in secondo grado documenti che avrebbero dovuto assistere le azioni fin dal primo grado. Parimenti inammissibili sono i documenti prodotti per la prima volta in appello da entrambe le parti, poiché nessuna ha dimostrato di non aver potuto produrli per causa ad essa non imputabile.

Nel merito, la Corte ricostruisce l’evoluzione degli istituti elaborati per contemperare l’occupazione senza titolo con l’utilità pubblica dell’opera. All’occupazione acquisitiva o accessione invertita, che presupponeva una dichiarazione di pubblica utilità e l’irreversibile trasformazione del bene, si è affiancata l’occupazione usurpativa, caratterizzata dall’assenza di una dichiarazione valida ed efficace, nella quale la proprietà resta al privato.

La Corte richiama quindi il riparto di giurisdizione fissato dalla giurisprudenza. Dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006, spettano al giudice amministrativo le controversie risarcitorie promosse dopo il 10 agosto 2000 aventi ad oggetto occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione, realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere riconoscibile come tale. La giurisdizione non dipende dall’affievolimento del diritto di proprietà, ma dalla riconducibilità della fattispecie alla materia urbanistico-edilizia, oggi disciplinata dall’art. 133 c.p.a., che devolve al giudice amministrativo i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Nel caso concreto, la causa petendi risiede in condotte materiali non riconducibili all’esercizio del potere, non essendovi stata alcuna dichiarazione di pubblica utilità, come confermato dalla stessa amministrazione. La condotta integra dunque gli estremi dell’occupazione usurpativa, il cui sindacato spetta al giudice ordinario. L’appello non è fondato, ma la statuizione di rigetto va rettificata: in luogo del rigetto si dichiara il difetto di giurisdizione, con salvezza degli effetti della domanda. La causa potrà essere riassunta dinanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

Quanto alla domanda di condanna all’acquisizione, la Corte la dichiara inammissibile. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 4/2020, si afferma che l’amministrazione è titolare di una funzione doverosa nell’an, consistente nella scelta tra restituzione e acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001. Tuttavia, tale alternativa non è equipollente: il privato può pretendere soltanto la restituzione, mentre l’atto acquisitivo resta espressione di discrezionalità a fronte della quale è configurabile un interesse legittimo. A carico dell’ente grava pertanto un’obbligazione facoltativa, non alternativa, potendo il Comune evitare la restituzione solo ravvisando preminenti esigenze di interesse pubblico. Le spese del grado sono compensate.