Nozione di organismo di diritto pubblico e regime dei beni culturali espropriati (Cons. Stato n. 3346 del 29.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in quanto impresa pubblica operante nei settori speciali, non rientra tra i soggetti tassativamente elencati dall’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 e non può essere qualificata organismo di diritto pubblico. I beni immobili appartenenti a privati non sono assoggettati alla presunzione di interesse culturale propria dei beni pubblici per il solo fatto di essere destinati all’esproprio o di essere trasferiti nel patrimonio del concessionario: una simile estensione contrasterebbe con la distinzione tra il regime degli artt. 10 e 12 del Codice e quello dell’art. 13, che richiede la valutazione dell’interesse particolarmente importante. Nel valutare il requisito teleologico dell’organismo di diritto pubblico, decisivo è lo svolgimento dell’attività secondo logiche di mercato e con assunzione del rischio di impresa, non il perseguimento di finalità di interesse generale.

Il Fatto

Nell’ambito dei lavori per la realizzazione del “Nodo di Bari: Bari Sud”, infrastruttura strategica approvata con delibera CIPE n. 1 del 2015, la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari, con nota prot. n. 1036 del 26 gennaio 2024, aveva segnalato la presenza di un trullo in contrada Giannavella, nel Comune di Triggiano, precisando che, a seguito dell’esproprio, ogni bene rientrante nel combinato disposto degli artt. 10, comma 1, e 12, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 sarebbe stato considerato bene culturale sottoposto a tutela. La Soprintendenza speciale per il PNRR, con parere n. 8881-P del 20 marzo 2024, aveva richiamato tale nota.

La società ha impugnato davanti al TAR Lazio i due atti. Il giudice amministrativo, respinta l’eccezione di inammissibilità, ha accolto il ricorso e annullato gli atti limitatamente alla parte in cui sancivano l’assoggettamento del trullo e di ogni bene con i medesimi requisiti al regime degli artt. 10 e 12. Il Ministero della cultura ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio conferma anzitutto il rigetto dell’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse. La nota della Soprintendenza ha natura provvedimentale e portata lesiva attuale, perché impone specifici obblighi procedimentali e sostanziali, tra cui l’attivazione del procedimento di verifica dell’interesse culturale e il conseguimento dell’autorizzazione ex art. 21 del d.lgs. n. 42/2004. Tali effetti condizionano immediatamente l’attività progettuale e realizzativa dell’infrastruttura e non sono meramente eventuali.

Nel merito, la Corte esclude che l’esercizio del potere espropriativo trasformi RFI in pubblica amministrazione: l’ordinamento consente anche a privati o concessionari di esercitare poteri espropriativi ai sensi dell’art. 3 d.P.R. n. 327/2001. La sentenza di primo grado, pertanto, correttamente distingue il regime degli artt. 10 e 12, riferito ai beni pubblici, da quello dell’art. 13, riferito ai beni privati. Assoggettare i beni espropriati al regime dei beni pubblici in assenza di un concreto e preventivo accertamento dell’interesse culturale produrrebbe un effetto irragionevole, idoneo a compromettere la realizzazione dell’opera.

L’appello è infondato anche per la ragione assorbente relativa al requisito soggettivo. RFI non è riconducibile ad alcuna delle categorie dell’art. 10, comma 1, non essendo né ente pubblico né persona giuridica privata senza fine di lucro. La Corte richiama la distinzione tra organismo di diritto pubblico e impresa pubblica delineata dall’art. 1, comma 1, lett. e) e f), dell’Allegato I.1 al d.lgs. n. 36 del 2023, di derivazione euro-unitaria.

Sul requisito teleologico il Collegio ricostruisce l’evoluzione della giurisprudenza europea, dal criterio funzionale del caso Mannesmann alla decisione sull’Ente Fiera di Milano, fino all’approdo della pronuncia C-18/01, che valorizza le concrete modalità di svolgimento dell’attività. Decisivo diviene accertare se l’ente operi in normali condizioni di mercato e sopporti il rischio di impresa. La novità dell’art. 1, lett. e), dell’Allegato I.1, che riferisce il carattere non industriale o commerciale all’attività e non ai fini istitutivi, conferma tale lettura, condivisa dalla Sezione nella decisione 9 marzo 2026, n. 1876.

RFI, pur perseguendo finalità di interesse generale, opera secondo criteri di efficienza, rendimento e sostenibilità economica, con assunzione del rischio operativo. È dunque impresa pubblica nei settori speciali e non organismo di diritto pubblico, con conseguente esclusione dal perimetro dell’art. 10, comma 1. L’appello è respinto e la sentenza confermata; la particolarità della questione giustifica la compensazione integrale delle spese.