Ottemperanza al giudicato antitrust e rideterminazione proporzionale della sanzione (Cons. Stato n. 3138 del 22.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
In sede di giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo, ove eserciti la giurisdizione estesa al merito nei casi di cui all’art. 134, comma 1, lett. a) e c) c.p.a., non si limita a verificare l’esatta esecuzione del giudicato, ma può sindacare la dosimetria della sanzione antitrust e ordinare all’Autorità una rideterminazione più incisiva di quella operata in sede di riedizione del potere. Il correttivo del cumulo materiale imposto dalla sentenza ottemperanda deve tradursi in una personalizzazione del rimprovero sanzionatorio che valorizzi l’unitarietà dell’elemento psicologico sottesa ai due illeciti e rispetti il principio di proporzionalità. Non integra violazione o elusione del giudicato la scelta dell’Autorità di mutuare, da pronunce inter partes relative ad altri operatori, una griglia di modulazione del coinvolgimento pieno, medio o lieve, adottata per garantire uniformità di trattamento. La sentenza ottemperanda non impone l’applicazione diretta dell’istituto della continuazione né del cumulo giuridico, ma richiede due distinte sanzioni ridotte nel loro importo complessivo.

Il Fatto

Con provvedimento del 17 luglio 2019 l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato accertava a carico di una società produttrice di cartone ondulato due distinte intese restrittive della concorrenza, contrarie all’art. 101 T.F.U.E., relative al mercato dei fogli e a quello degli imballaggi, irrogando due sanzioni pecuniarie. Il TAR Lazio respingeva l’impugnazione; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1159 del 2023, accoglieva parzialmente l’appello limitatamente alla quantificazione, rilevando che il criterio del cumulo materiale, connotato da automatismo, non era conforme al principio di proporzionalità nei casi di condotta continuata incidente su mercati interconnessi, e prescriveva all’Autorità di rideterminare le due sanzioni valorizzando l’interconnessione puramente soggettiva.

In esecuzione, l’Autorità adottava il provvedimento del 20 aprile 2024 n. 31069, applicando una riduzione del 20 per cento. La società proponeva ricorso per ottemperanza ex art. 112 c.p.a., chiedendo la declaratoria di nullità del provvedimento e, in subordine, la conversione del rito. Nelle more si definiva il parallelo giudizio di revocazione, che confermava l’aggravante della leadership.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in limine la questione di improcedibilità sollevata con l’ordinanza n. 1829 del 2026, ritenendo sussistente l’interesse concreto ed attuale alla coltivazione del ricorso: il giudizio di revocazione non ha toccato il tema dell’interconnessione soggettiva dei due illeciti, nucleo comune delle doglianze.

Nel merito, il primo motivo è respinto. La classificazione del coinvolgimento in pieno, medio o lieve non viola il giudicato, poiché la sentenza n. 1159 del 2023 ha prescritto con formula ampia una più adeguata personalizzazione. L’Autorità ha mutuato la griglia da coeve pronunce relative ad altri operatori, non vincolanti in ragione della portata inter partes, per garantire uniformità di trattamento: modus operandi riconosciuto legittimo dalla Sezione.

Il secondo motivo è infondato. La sentenza ottemperanda non ha imposto l’applicazione diretta dell’istituto della continuazione né del cumulo giuridico, ma ha richiesto due distinte sanzioni ridotte nel loro complessivo ammontare. Parimenti infondato il quarto motivo: la sentenza non ha dichiarato l’illegittimità delle Linee Guida Sanzioni, limitandosi a censurare l’eccessivo rigore del caso concreto; legittimo il ricorso al meccanismo derogatorio del punto 34.

È invece fondato il terzo motivo. Nell’esercizio della giurisdizione estesa al merito, il Collegio ritiene che l’abbattimento del 20 per cento non sia sufficiente: la riduzione incorpora in sé quella del 15 per cento già riconosciuta per la connessione oggettiva; la sanzione è la più severa del procedimento; l’importo complessivo raggiunge circa il 16 per cento del fatturato di riferimento, superiore di circa il 60 per cento al limite edittale per singolo illecito ex art. 15, comma 1-bis, l. n. 287/1990. Il provvedimento ha dunque violato il dictum della sentenza n. 1159 del 2023 e ne va dichiarata la nullità ex art. 114, comma 4, lett. b) c.p.a., con ordine di riduzione del 30 per cento sull’importo base di ciascuna intesa, pari a circa il 14 per cento del fatturato, valore che conserva capacità deterrente. Spese compensate.